Büro für Technikfolgen-Abschätzung beim Deutschen Bundestag

Reinhard Coenen • Sigrid Klein-Vielhauer • Rolf Meyer

Umwelttechnik und wirtschaftliche Entwicklung

TAB-Arbeitsbericht Nr. 035. Berlin 1995, 123 Seiten

Zusammenfassung

Der Deutsche Bundestag hat das TAB 1993 beauftragt, eine Technikfolgen-Abschätzung zu dem Thema "Die Bedeutung der Umwelttechnik für die wirtschaftliche Entwicklung der Bundesrepublik Deutschland" durchzuführen. Ausgehend von dem Ergebnis der Vorstudie, daß die Effizienz der Umweltpolitik sowohl in ökonomischer als auch in ökologischer Hinsicht verbessert werden könnte, wenn eine Trendwende vom bisher überwiegenden Einsatz nachsorgender und additiver hin zur verstärkten Nutzung integrierter Umwelttechnik eingeleitet würde, lautet die zentrale Fragestellung des TA-Projektes, wie ein verstärkter Einsatz integrierter Umwelttechnik gefördert werden könnte.

Der Begriff der integrierten Umwelttechnik

Der Umweltschutz läßt sich untergliedern in nachsorgenden, kompensatorischen und vorsorgenden Umweltschutz sowie in die Umweltbeobachtung. Diesen Bereichen des Umweltschutzes lassen sich jeweils Umweltschutztechniken und dienstleistungen zuordnen. Additive und integrierte Umwelttechniken gehören zu den Techniken des vorsorgenden Umweltschutzes. Additive Umwelttechnik ist durch einen technologischen Ansatz gekennzeichnet, bei dem mit Hilfe von speziellen Anlagen und Aggregaten, die Produktionsprozessen oder Produkten "eingebaut" werden, die Abgabe von Produktions- oder Konsumtionsrückständen in die Umwelt verhindert oder reduziert wird bzw. Rückstände in eine weniger umweltgefährdende Form überführt werden.

Integrierte Umwelttechnik ist wesentlich schwerer zu definieren. Den vielen vorliegenden Definitionen lassen sich aber Eigenschaften bzw. Kriterien entnehmen, mit deren Hilfe integrierte Umwelttechnik charakterisiert werden kann:

• Sparsamerer Umgang mit bzw. verringerter Einsatz von Energie und stofflichen Ressourcen in Produktionsprozessen;
• Sparsamerer Umgang mit Energie durch Abwärmenutzung;
• Produktionsprozeßinternes Recycling bzw. Kreislaufführung (primäres Recycling);
• Verringerung des unvermeidlichen Reststoffanfalls;
• Substitution umweltschädlicher Einsatzstoffe;
• Gänzliche Substitution von Produkten und Produktionsprozessen durch weniger umweltschädliche;
• Weitgehender Verzicht auf End-of-pipe- bzw. additive Technologien;
• Berücksichtigung von Vor- und Folgestufen eines Produktionsprozesses;
• Umweltverträglichere Eigenschaften von Produkten, z.B. Langlebigkeit, Reparaturfreundlichkeit, geringerer Energieverbrauch bei der Nutzung und umweltverträgliche Entsorgung von Produkten;
• Recyclingfähigkeit bzw. umweltverträglichere Entsorgung unvermeidbarer Reststoffe.

Integrierte und additive Umwelttechnik sind jedoch nicht als Alternativen zu betrachten. In vielen Fällen kann auf additive Umwelttechniken nicht verzichtet werden. Gesamtökologische Optimierungen erfordern oft den gleichzeitigen Einsatz von integrierter und additiver Umwelttechnik.

Der Markt für integrierte Umwelttechnik

Der Weltmarkt für Umweltschutzgüter und -dienstleistungen wird als überdurchschnittlich dynamisch angesehen. In Zukunft wird dieser Markt nach Schätzungen der OECD um durchschnittlich 5,5 % pro Jahr von 200 Mrd. US-Dollar Anfang der 90er Jahre auf 300 Mrd. US-Dollar im Jahr 2000 ansteigen. Die deutsche Umweltschutzindustrie nimmt auf diesem Weltmarkt eine führende Stellung ein, was durch Spitzenpositionen bei dem Anteil am Weltaußenhandelsvolumen und bei den Patentanmeldungen belegt wird.

Zum zukünftigen deutschen Umweltschutzmarkt liegen eine Reihe von Abschätzungen vor, die sich auf einzelne Umweltmedien bzw. Umweltschutzbereichen beziehen und im wesentlichen nur additive bzw. nachsorgende Umwelttechniken berücksichtigen. Diese Abschätzungen weisen eine erhebliche Bandbreite auf, da sie unterschiedliche Definitionen und Abgrenzungen der Umwelttechnik zugrundelegen, den umweltpolitischen Handlungsdruck und die zukünftige Umweltschutzgesetzgebung verschieden einschätzen sowie von unterschiedlichen Annahmen über die weitere wirtschaftliche Entwicklung und die Situation der öffentlichen und privaten Haushalte ausgehen. Alle Abschätzungen rechnen aber mit einem wachsenden Marktvolumen.

Das heutige Marktvolumen integrierter Umwelttechnik wird nur unvollständig erfaßt, da im Rahmen von Modernisierungen umweltfreundlichere Produktionsverfahren und Produkte eingeführt werden, die aber nicht in die Marktabschätzungen für integrierte Umwelttechniken eingehen. Für die Zukunft wird in allen Wirtschaftsbereichen eine zunehmende Bedeutung von umweltfreundlicheren Produktvarianten und umweltschonenderen Prozeßtechniken, also von integrierter Umwelttechnik, erwartet. Eine genaue quantitative Abschätzung der zukünftigen Marktpotentiale ist allerdings aufgrund der Definitions- und Erfassungsprobleme nicht möglich. Eine zunehmende Nachfrage nach integrierter Umwelttechnik wird teilweise auf Kosten der klassischen Umweltschutzindustrie gehen, da hier die Anbieter additiver Umwelttechnik in einer Substitutionskonkurrenz mit dem Investitionsgütersektor stehen. Trotz der positiven Perspektiven für integrierte Techniken wird auch in Zukunft ein beträchtlicher Markt für additive Umwelttechnik erhalten bleiben.

Die ökonomische Effizienz

Additive Umwelttechnik bedeutet immer die Einfügung zusätzlicher Anlagen in einen Produktionsprozeß und führt zu höheren Kosten. Da additive Umweltschutzanlagen im allgemeinen keine nennenswerten Erträge erwirtschaften, sinkt durch sie zwangsläufig die Produktivität und möglicherweise die Wettbewerbsfähigkeit.

Trotz der Dominanz additiver Umwelttechnik haben auch die relativ stark durch Umweltschutzkosten belasteten Industriezweige in Deutschland in der Vergangenheit kaum Einbußen auf dem Weltmarkt hinnehmen müssen, da sie offensichtlich diese Kostenerhöhungen wirtschaftlich verkraftet haben. Auch ihre Position bei verschiedenen Indikatoren für die internationale Wettbewerbsfähigkeit hat sich kaum verändert. Dieses Ergebnis könnte zunächst darauf zurückzuführen sein, daß die Umweltkostenbelastungen der deutschen Industrie im Vergleich zu den Belastungen der Konkurrenten in wichtigen Industrieländern wegen einer zunehmenden Konvergenz von Umweltauflagen gar nicht so hoch sind, wie dies oft behauptet wird. Außerdem sind die Umweltschutzkosten im Vergleich zu anderen unternehmerischen Kosten ein relativ unbedeutender Kostenfaktor. Dies gilt letztlich auch für stärker belastete Industriezweige. Eine andere mögliche Erklärung ist, daß die Unternehmen durch Anpassungsreaktionen, z.B. Rationalisierung, die Kostenerhöhungen abfangen konnten. Bei der Vielzahl von Faktoren, die die internationale Wettbewerbsfähigkeit bestimmen, ist es generell äußerst schwierig, die Wirkung einzelner Faktoren empirisch zu isolieren.

Integrierte Umwelttechnik hat das Potential, zusätzliche Kosten zu vermeiden bzw. sogar zur Kostensenkung beizutragen. Dies gilt beispielsweise, wenn die Reduktion der Umweltbelastung Ergebnis einer effektiveren Verwendung und damit der Reduzierung des Ressourcen- bzw. Energieeinsatzes ist oder wenn durch eine Kreislaufführung Entsorgungskosten entfallen. Außerdem kann mit der Veränderung von Produktionsprozessen oder Produkten, wenn integrierte Umwelttechnik ein Bestandteil des allgemeinen Innovationsprozesses ist, auch eine Erhöhung der Arbeits- und Gesamtproduktivität verbunden sein. Integrierte Umwelttechnik erfordert allerdings eine mehr oder weniger große Umstellung des Produktionsprozesses bis hin zur gänzlichen Ersetzung von Produktionsanlagen oder Produkten. Außerdem ist der Investitionsbedarf in der Regel höher als bei additiver Umwelttechnik.

Es wird erwartet, daß neben der Preiswürdigkeit und der Produktfunktionalität in Zukunft die ökologische Effizienz von Produkten und Produktionsverfahren voraussichtlich zu einem entscheidenden Wettbewerbsfaktor wird, so daß mit der Entwicklung und dem frühzeitigen Einsatz integrierter Umwelttechnik Wettbewerbsvorteile erzielt werden könnten.

Die Beschäftigungswirkungen

Das Beschäftigungsvolumen durch Umweltschutz wird zu Beginn der 90er Jahre für die Bundesrepublik Deutschland auf rund 700.000 (direkt und indirekt durch Umweltschutz beschäftigte) Personen geschätzt. Davon sind fast 400.000 Menschen durch die Produktion von Umweltschutzgütern und dienstleistungen beschäftigt. Durch die Umweltpolitik sind in den 70er und 80er Jahren in einem bedeutendem Umfang Arbeitsplätze geschaffen worden. Szenariobetrachtungen haben ergeben, daß eine trendmäßige und kontinuierliche Weiterentwicklung der Umweltpolitik auch unter Berücksichtigung von Verdrängungseffekten weitere zusätzliche Arbeitsplätze schaffen dürfte. Die durch Umweltschutzmaßnahmen bedingten Arbeitsplatzverluste (Verdrängungseffekte) sind allerdings noch schwieriger abzuschätzen als die Bruttoeffekte. Deshalb sind die Abschätzungen zu den Beschäftigungswirkungen insgesamt mit Vorsicht zu interpretieren.

Den möglichen positiven Beschäftigungswirkungen bei Anbietern integrierter Umwelttechnik stehen negative Auswirkungen aufgrund geringerer Investitionen bei der Energieerzeugung und der Verwendung von anderen Ressourcen sowie durch Arbeitsplatzabbau im konventionellen nachsorgenden Umweltschutz (z.B. im Entsorgungsbereich durch den Rückgang des Abfallaufkommens) und bei den Herstellern additiver Umwelttechnik gegenüber. Positive Nettobeschäftigungseffekte könnten sich dann einstellen, wenn mit produktions- und produktintegrierter Umwelttechnik die internationale Wettbewerbsfähigkeit gestärkt wird und somit Exportmärkte ausgebaut bzw. neu erschlossen sowie Importe verdrängt werden können.

Die ökologische Effizienz

Additive und nachsorgende Umwelttechniken erfordern in der Regel einen zusätzlichen Energie- und Ressourceneinsatz, da sie dem eigentlichen Produktions- bzw. Konsumtionsprozeß nachgeschaltet sind. Sie verwandeln in vielen Fällen lediglich die anfallenden Rohemissionen in andere Stoffe, die leichter kontrollierbar sind oder umweltverträglicher entsorgt werden können. Additiver Umweltschutz führt damit oft zu medialen Problemverschiebungen. Die Gefahr einer zeitlichen Kompensation von Entlastungseffekten besteht durch steigende Produktion oder Konsumtion (zeitliche Problemverschiebung). Ein Beispiel für diese "Wachstumsfalle" ist der Pkw-Katalysator, dessen Wirkung durch die Zunahme des Verkehrsaufkommens kompensiert wurde.

Integrierte Umwelttechnik ist hinsichtlich der Energie- und Materialeffizienz grundsätzlich überlegen, da sie (definitionsgemäß) an den eigentlichen Quellen von Umweltbelastungen, dem Energie- und Stoffeinsatz, ansetzt und diesen effizienter gestaltet. Oftmals hat sie ein breites Entlastungspotential, da sie zur Reduzierung verschiedener Schadstoffe und zur Entlastung mehrerer Umweltmedien beitragen kann. Dabei kann die Emissionsreduktion bei einem einzelnen Schadstoff durch integrierte Technik allerdings geringer ausfallen als durch eine spezialisierte additive Technik. Die Gefahr von medialen Problemverschiebungen ist bei integrierter Umwelttechnik geringer, aber nicht ausgeschlossen. Gegen zeitliche Problemverschiebungen, d.h. die Kompensation von entlastenden Wirkungen durch Mengeneffekte, ist auch integrierte Umwelttechnik nicht gefeit. Zur Lösung einiger wichtiger Umweltprobleme (z.B. Treibhausgase) stehen keine oder kaum additive Umwelttechniken zur Verfügung, so daß in diesen Bereichen der integrierten Umwelttechnik eine besondere Bedeutung zukommt.

Eine zukunftsfähige Entwicklung ("sustainable development") erfordert anspruchsvolle Zielsetzungen zur Verringerung des Ressourcenverbrauchs und der Umweltbelastungen. Reduktionsziele von 50 % und mehr erfordern eine erhebliche Steigerung der Umwelteffizienz und sind, wenn überhaupt, nur noch mit einem merklichen Bedeutungszuwachs integrierter Umwelttechnik zu erreichen. Es bestehen jedoch prinzipielle Zweifel, inwieweit eine solche Effizienzrevolution technisch erreichbar ist. Deshalb werden voraussichtlich neben intensiven Bemühungen um eine Steigerung der Ressourcen- und Umwelteffizienz der Technik Veränderungen in den gegenwärtigen Lebens- und Produktionsstilen erforderlich werden, wenn man das Ziel einer zukunftsfähigen Entwicklung ernsthaft anstrebt. Damit soll vor überhöhten Erwartungen in die Problemlösungskraft der (Umwelt)Technik bei der Lösung der Umweltprobleme gewarnt werden.

Die Innovationshemmnisse für integrierte Umwelttechnik

Trotz der prinzipiellen Vorteilhaftigkeit hat sich integrierte Umwelttechnik in den industriellen Investitions- und Innovationsprozessen erst sehr begrenzt durchsetzen können. Ursache hierfür sind eine Reihe von Innovationshemmnissen.

Industrielle Innovationsprozesse sind vorwiegend inkrementeller Natur, indem nur bestimmte Teile oder Komponenten von eingeführten Produkten und Produktionsprozessen modernisiert werden. Unternehmen scheuen sich aus verschiedenen Gründen, auf andere Technologielinien zu wechseln. Vielmehr reizen sie die einmal eingeschlagenen Wege innovatorisch aus, d.h. sie folgen einem vertrauten Muster ("Paradigma") des Technikeinsatzes und gegebenfalls auch der Technikentwicklung. Ein Wechsel birgt Risiken, wie z.B. fehlendes Know-how, Unsicherheiten über die Störanfälligkeiten neuer Prozesse, umstellungsbedingte größere Produktionsunterbrechungen, Anpassungs- und Umstellungskosten, vorzeitige Abschreibung bzw. Stillegung vorhandener Anlagen ("sunk costs") etc. Einmal eingeschlagene Technologielinien werden deshalb erst abgelöst, wenn die Vorteilhaftigkeit konkurrierender neuer Technologien sehr offenkundig wird. Dies gilt generell für technologische Innovationen und auch für umwelttechnologische Innovationen. Damit läßt sich das Beharrungsvermögen hergebrachter additiver Technik gegenüber integrierter Umwelttechnik teilweise erklären.

Wenn Produktionsprozesse und Produkte völlig neu konzipiert werden, muß die Implementation der integrierten Umwelttechnik bereits in den ersten Entwicklungsphasen neuer Produkte und Produktionsprozesse mitgeplant werden, da integrierte Umwelttechnik per definitionem in den Produktionsverfahren und Produkten integriert ist. Nur auf diese Weise lassen sich die Chancen des integrierten Umweltschutzes nutzen. Die notwendigen Zeiträume für die Entwicklung und Umsetzung von integrierter Umwelttechnik sind mit 6 bis 10 Jahren bedeutend länger als bei additiven Techniken. Für vorsorgenden Umweltschutz mittels integrierter Umwelttechnik sind deshalb frühzeitige Kenntnisse über normative Rahmenbedingungen von großer Bedeutung, um die notwendige Planungssicherheit zu erhalten.

Der Umweltschutz wird heute in den Unternehmen noch weitgehend als weniger bedeutend und den Markt- und Ertragszielen untergeordnet angesehen. Die strategische und ökologische Grundhaltung der Unternehmen wird bislang noch von einer weitgehend defensiven und reparaturorientierten Verhaltensweise bestimmt, was zugleich den bisherigen Trend zu additiven Techniken begründet. Funktionsübergreifende Konzepte oder gar eine Durchdringung der gesamten Organisation mit Umweltschutzaufgaben stellen nach wie vor eine Ausnahme dar. Die generell erhöhte Komplexität, der sich die Unternehmen heute gegenübersehen, wird im Falle der integrierten Umwelttechnik noch gesteigert.

Die innovationshemmende Wirkung des Ordnungsrechts auf den umwelttechnischen Fortschritt im allgemeinen und insbesondere im Hinblick auf integrierte Umwelttechnik kann darauf zurückgeführt werden, daß eine Dynamisierung technischer Standards entsprechend der technischen Entwicklung administrativ nur mit erheblicher Zeitverzögerung umgesetzt wird. Die Praxis der stufenweisen Fortschreibung von Emissionsgrenzwerten und produktionstechnischen Normen wird als zu wenig vorhersehbar und kalkulierbar sowie als zu starr angesehen. Sie ist nicht an die betrieblichen Innovationszyklen angepaßt. Außerdem orientieren sich die Grenzwerte oftmals am Stand der Technik additiver Problemlösungen. Schließlich läßt das einzelschadstoffbezogene Ordnungsrecht praktisch keine Kompensationen zwischen Schadstoffen bzw. Umweltmedien zu, was ebenfalls integrierte Lösungen behindern kann.

Ein weiteres außerbetriebliches Hemmnis wird in der teilweise hektischen umweltpolitschen Diskussion über zu ergreifende umweltpolitische Maßnahmen und einzusetzende Instrumente gesehen. Dadurch wird die für integrierte Umwelttechnik wichtige Planungssicherheit beeinträchtigt. Wenn dann relativ kurzfristig Maßnahmen ergriffen oder Auflagen eingeführt werden, verbleibt zumeist nur die Anpassung mittels additiver Technik als einzige Möglichkeit.

Die umweltpolitischen Instrumente

Neben den generellen umweltpolitischen Rahmenbedingungen ist die instrumentelle Ausgestaltung eine wesentliche Komponente, von der die Richtung der umwelttechnologischen Entwicklung abhängt. Die Wahl der einzusetzenden umweltpolitischen Instrumente war und ist in der Bundesrepublik Deutschland wissenschaftlich und politisch umstritten. Vor diesem Hintergrund wurde untersucht, welche Instrumente in welcher Ausgestaltung die zukünftigen Chancen für Entwicklung und Einsatz integrierter Umwelttechnik und damit die ökologische Effizienz auf einzel- und gesamtwirtschaftlicher Ebene verbessern könnten. Im einzelnen werden die folgenden umweltpolitischen Instrumente diskutiert:

• Ordnungsrechtliche Instrumente (Dynamisierung des Ordnungsrechts, Kompensationen, medienübergreifende Genehmigungsverfahren);
• Ökonomische Instrumente (Umweltabgaben, Umweltzertifikate, Umwelthaftungsrecht);
• Instrumente der freiwilligen Selbstverpflichtung (Umweltbranchenprotokolle);
• Organisatorische und informatorische Instrumente (Öko-Audit, Umweltberichte, Produkt-Ökobilanzen, umweltbezogene Produktinformationen und Umweltzeichen);
• Förderpolitische Instrumente (Förderung von Forschung und Entwicklung, von Umweltschutzinvestitionen und von Informations- und Beratungsangeboten).

Die grundsätzliche umweltpolitische Instrumentendiskussion stützt sich im wesentlichen auf die Kriterien der ökologischen Treffsicherheit und der ökonomischen Effizienz. Im Hinblick auf die Förderung integrierter Umwelttechnik sind außerdem die Kriterien dynamische Anreizwirkung, Wirkungsbreite, Planungssicherheit und Flexibilität von Relevanz.

Aus dieser Diskussion der einzelnen Instrumente werden im folgenden drei Handlungsoptionen zur instrumentellen Ausgestaltung einer Umweltpolitik entwickelt, die den Einsatz integrierter Umwelttechnik stärker als bisher unterstützen würden.

Die Handlungsansätze zur Förderung integrierter Umwelttechnik

Integrierte Umwelttechnik hat das Potential zu betriebs- und volkswirtschaftlichen Effizienzsteigerungen und zu ökologischen Verbesserungen. Die Einführung integrierter Umwelttechnik ist allerdings oftmals mit erheblichen Eingriffen in bestehende Technologie- und Betriebsstrukturen sowie in Produktionsprozesse und Produkte verbunden. Die daraus resultierende Bindung der integrierten Umwelttechnik an betriebliche Innovationszyklen führt dazu, daß die kurzfristigen Chancen für eine verstärkte Verbreitung integrierter Umwelttechnik begrenzt sind. Andererseits sind integrierte Umwelttechniken langfristig die Voraussetzung, um durch hohe ökologische und ökonomische Effizienz Wettbewerbsvorteile zu sichern bzw. zu erlangen.

Ausgehend von der Analyse der Innovationshemmnisse und der Diskussion umweltpolitischer Instrumente im Hinblick darauf, inwieweit sie zur Förderung integrierter Umwelttechnik geeignet sind, wurden einerseits ein Vorschlag zur Gestaltung der generellen umweltpolitischen Rahmenbedingungen und andererseits drei instrumentelle Handlungsoptionen entwickelt.

Auf der Ebene der generellen Rahmenbedingungen laufen die Vorschläge auf die Erarbeitung eines langfristigen Umweltplans für Deutschland und die Initiierung eines kooperativen Prozesses zu dessen Entwicklung hinaus. Die drei instrumentellen Optionen stellen jeweils eine der konkurrierenden Instrumentenarten (ordnungsrechtliche Instrumente, ökonomische Instrumente und freiwillige Selbstverpflichtungen) bei der instrumentellen Ausgestaltung in den Vordergrund. Neben den jeweils prioritären Instrumenten kommen bei jeder Option in gewissem Umfang auch Instrumente der anderen Instrumentenarten zum Einsatz, um durch Kombination die jeweiligen spezifischen Vorteile am besten zu nutzen. Einen prinzipiell ergänzenden Charakter haben bei allen drei Optionen förderpolitische Instrumente sowie organisatorische und informatorische Instrumente.

Gestaltung der generellen umweltpolitischen Rahmenbedingungen

Die Einführung integrierter Umwelttechnik kann in der Regel nur im Rahmen allgemeiner betrieblicher Modernisierungen erfolgen, d.h. im Rahmen längerfristiger Innovations- und Investitionszyklen. Für die Einplanung integrierter Umwelttechnik in diese Zyklen sind deshalb frühzeitige Kenntnisse über die umweltpolitischen Ziele und den normativen Rahmen eine wichtige Voraussetzung. Durch die Entwicklung einer umweltpolitischen Langfristplanung in einem Diskurs mit allen Beteiligten könnten die Einsatzchancen für integrierte Umwelttechnik verbessert werden. Eine Vorgehensweise wie bei der Erarbeitung des langfristigen niederländischen National Environmental Policy Plan (NEPP) böte sich hier als Modell an.

Der Prozeß zur Erarbeitung eines solchen Plans sollte als ersten Schritt die Entwicklung quantitativer Reduktionsziele für Rohstoffverbräuche und Emissionen beinhalten. Sie sollten sich an den Kriterien einer nachhaltigen zukunftsverträglichen Entwicklung orientieren und insbesondere solche Emissionen betreffen, deren derzeitiger Umfang die Verarbeitungskapazitäten der Umweltmedien und Ökosysteme deutlich überschreitet.

Der zweite Schritt bestünde in der Entwicklung eines gesellschaftlichen Dialogs mit allen betroffenen Gruppen, die zur Erfüllung der gesetzten Ziele beitragen müssen (target group approach). Dieser Dialog sollte zu einem Konsens führen über den Zeitrahmen, in dem die gesetzten Ziele erreicht werden sollen, über zeitlich gestaffelte Zwischenziele, über kurz-, mittel- und langfristige Maßnahmen-Programme und die entsprechende instrumentelle Gestaltung der Umweltpolitik zur Erreichung der End- und Zwischenziele sowie über die Beiträge, die einzelne Zielgruppen zur Erfüllung der Ziele zu leisten haben.

Als dritter Schritt sollten eine periodische wissenschaftliche Evaluation des Planvollzugs und eine Fortschreibung des Planes auf der Basis der Ergebnisse dieser Evaluation eingeführt werden. Die periodische Evaluation des Planvollzugs könnte zum Beispiel dem Sachverständigenrat für Umweltfragen übertragen werden.

Die Entwicklung eines solchen Plans sollte durch Forschung zur Ableitung von Umweltqualitätszielen unterstützt werden.

Instrumentelle Optionen

Im Rahmen einer umweltpolitischen Langfristplanung erscheint in Deutschland eine prinzipielle instrumentelle Weichenstellung notwendig, um die wenig fruchtbare und teilweise hektische Diskussion über die instrumentelle Ausgestaltung der Umweltpolitik zu beenden bzw. auf eine grundsätzlichere Ebene zu verlagern. Eine solche instrumentelle Weichenstellung wäre ebenfalls ein wesentlicher Beitrag zur Erhöhung der Planungssicherheit.

Die ordnungsrechtlichen Instrumente, die ökonomischen Instrumente und das Instrument der Selbstverpflichtung sind in weiten Bereichen als konkurrierend anzusehen. Teilweise können allerdings durch eine Kombination von Instrumenten die jeweiligen spezifischen Vorteile am besten genutzt werden. Die im folgenden vorgestellten instrumentellen Optionen stellen deshalb "Mischoptionen" dar, die aber eine der genannten Instrumentenarten in den Vordergrund stellen. Diese "Mischoptionen" könnten als Grundlage für eine Entscheidung über eine prinzipielle instrumentelle Weichenstellung in der zukünftigen Umweltpolitik dienen.

Option 1: Priorisierung ordnungsrechtlicher Instrumente

Diese Option würde in der Kontinuität der bisherigen deutschen Umweltpolitik stehen. Allerdings wird das Ordnungsrecht wegen seiner geringen Flexibilität, der medien- und einzelschadstoffbezogenen Ausrichtung und fehlender ökonomischer Anreize zur Realisierung über die Standards hinausgehender umwelttechnischer Lösungen als eines der wesentlichen Innovationshemmnisse für integrierte Umwelttechnik angesehen. Im Rahmen dieser Option wären deshalb Maßnahmen zur Dynamisierung und Flexibilisierung des Ordnungsrechts vorzusehen. Dabei sollte medienübergreifenden Aspekten stärker Rechnung getragen werden. Folgende Möglichkeiten kämen in Betracht:

• Dynamisierung von Umweltstandards durch frühzeitige Ankündigung zukünftiger Grenzwertverschärfungen,
• Ausweitung von Kompensationsmöglichkeiten innerhalb des Ordnungsrechts durch Einbeziehung von Stillegungen und Neuanlagen sowie durch Zulassung von Kompensationsmöglichkeiten zwischen Medien oder Stoffen,
• stärkere Berücksichtigung medienübergreifender Aspekte in Genehmigungsverfahren und
• ordnungsrechtliche Normen für den produktintegrierten Umweltschutz.

Ergänzende Beiträge anderer Instrumente im Rahmen dieser Option könnten z.B. in einer Restverschmutzungsabgabe auf die ordnungsrechtlich zulässigen Emissionen bestehen, durch die ökonomische Anreize zur Übererfüllung von Grenzwerten gesetzt werden. Die Übererfüllung von Auflagen könnte weiterhin durch finanzpolitische Instrumente gefördert werden, indem Zuschüsse, bessere Abschreibungsmöglichkeiten oder Zinsvergünstigungen für Investitionen im Falle des Unterschreitens von Grenzwerten gewährt werden. Solche Ergänzungen einer primär ordnungspolitischen Option könnten wichtige ökonomische Impulse für die Anwendung integrierter Umwelttechnik bieten.

Ein Vorteil einer solchen Option ist darin zu sehen, daß die umweltpolitischen Akteure langjährige und ausreichende Erfahrungen mit der ordnungsrechtlichen Regulierung des Umweltschutzes haben. Die Planungssicherheit würde durch die in dieser Option vorgesehene frühzeitige Ankündigung ordnungsrechtlicher Maßnahmen bzw. ihrer Verschärfung verbessert werden. Das Ordnungsrecht bietet darüber hinaus auch Rechtssicherheit für die Unternehmen und ist in seinen Folgen relativ gut kalkulierbar.

Der Nachteil des Fehlens ökonomischer Anreize im Ordnungsrecht bleibt bei dieser Option prinzipiell bestehen, wird aber in gewissem Umfang durch die ergänzende Einbeziehung bestimmter ökonomischer Instrumente (z.B. Restverschmutzungsabgabe) abgemildert. Weiterhin besteht bei dieser Option generell das schwierig anzugehende Problem der Vollzugsdefizite insbesondere im Bereich der nachträglichen Anordnung bei Altanlagen, die zu einer Benachteiligung von Neuanlagen gegenüber Altanlagen führen und umwelttechnische Fortschritte behindern können. Schließlich ist die für die integrierte Umwelttechnik förderliche Berücksichtigung medienübergreifender Aspekte in Genehmigungsverfahren im stark medial ausgerichteten deutschen Ordnungsrecht schwierig zu realisieren.

Option 2: Priorisierung ökonomischer Instrumente

Diese Option stellt die Lösung der Umweltprobleme durch Marktmechanismen in den Vordergrund, indem die bisher weitgehend kostenlose Nutzung der Umwelt mit Preisen versehen wird. Eine Internalisierung der Kosten von Umweltnutzungen über die Erhebung von Umweltabgaben oder die Einführung eines Handels mit Emissionsrechten soll im Vergleich zum Ordnungsrecht zu ökonomisch deutlich effizienteren Lösungen von Umweltproblemen führen. Zudem verspricht man sich vom Einsatz solcher Instrumente größere unternehmerische Flexibilität bei der Erfüllung umweltpolitischer Vorgaben und dynamische Impulse, umwelttechnisch anspruchsvolle Lösungen zu realisieren. Die Chancen für den Einsatz integrierter Umwelttechnik könnten dadurch verbessert werden.

Die Ausgangslage für die Realisierung einer solchen Option ist dadurch charakterisiert, daß viele Umweltbereiche in Deutschland bereits durch dichte ordnungsrechtliche Regulierungen besetzt sind, deren völliger Ersatz durch ökonomische Instrumente u.a. aus Gründen der unmittelbaren Gefahrenabwehr nicht vertretbar ist. Es geht bei dieser Option also nicht um die Abschaffung des Ordnungsrechts, sondern um den Einsatz ökonomischer Instrumente in Bereichen, in denen solche Instrumente mit Verschärfungen des Ordnungsrechts "konkurrieren", sowie in Bereichen, die bisher wenig durch das Ordnungsrecht reglementiert sind. Ansatzpunkte für eine ökonomische Instrumente bevorzugende Option sind in folgenden Bereichen zu sehen:

• Bereiche, die bisher nicht oder wenig durch das Ordnungsrecht besetzt sind bzw. in denen die ordnungsrechtliche Regulierung an Grenzen stößt, wie z.B. im Bereich der klimawirksamen Emissionen;
• Ordnungsrechtlich besetzte Bereiche, in denen im Rahmen dieser Option auf eine weitere Verschärfung von vorsorgeorientierten Auflagen zugunsten ökonomischer Instrumente verzichtet wird;
• Der Produktbereich, in dem durch Produktabgaben ökonomische Anreize zu einem umweltverträglicheren Lebenszyklus-Management von Produkten (chain management) gesetzt werden können.

Zu den ökonomischen Instrumenten zählen Umweltabgaben in Form von Steuern und Sonderabgaben, Zertifikatsregelungen und das Haftungsrecht. Diese haben teilweise konkurrierenden Charakter.

In bisher ordnungsrechtlich wenig besetzten Bereichen sind unter dem Aspekt der integrierten Umwelttechnik prinzipiell Inputabgaben, z.B. Energie- und Rohstoffsteuern, zu favorisieren, da sie nicht durch additive Umwelttechnik "umgangen" werden können. Zudem tragen sie auch stärker dem Kriterium der Ressourcenschonung Rechnung. In ordnungsrechtlich bereits besetzten Bereichen könnten die bestehenden ordnungsrechtlichen Regelungen durch Einführung einer Restverschmutzungsabgabe oder von Zertifikatslösungen für die ordnungsrechtlich zulässigen Restemissionen ergänzt und somit Anreize zur Unterschreitung ordnungsrechtlicher Grenzwerte gegeben werden. Eine Verschärfung des Haftungsrechts könnte Impulse für eine generelle Emissionsreduzierung geben, die den Einsatz integrierter Umwelttechnik wegen ihres breiten Reduktionspotentials begünstigen könnte.

Im Bereich der unmittelbaren Gefahrenabwehr sind ordnungsrechtlich Instrumente unverzichtbar. Durch die finanzielle Förderung von Umweltschutzinvestitionen (z.B. kleiner und mittlerer Unternehmen) können Verteilungswirkungen abgefedert werden, etwa in besonders energieintensiven Branchen, die durch die Einführung von Energiesteuern besonders getroffen würden.

Der besondere Vorteil einer solchen Option ist darin zu sehen, daß sie verstärkt auf Preissignale setzt und damit stärkere wirtschaftliche Impulse auslösen kann als die anderen Optionen, um ökonomisch optimale Lösungen der Umweltprobleme und einen schonenden Umgang mit Ressourcen zu erreichen. Um ökonomische und soziale Verwerfungen zu vermeiden, wäre es aber erforderlich, die Einbeziehung externer Kosten in das Preissystem langfristig und in kleinen Schritten zu vollziehen.

Nachteile dieser Option sind darin zu sehen, daß die möglichen (sekundären) Auswirkungen einer solchen Option für die Industrie, einzelne Branchen und Unternehmen nur sehr schwer abzuschätzen sind. Zudem sind beträchtliche Verteilungswirkungen zu erwarten, die möglicherweise finanzielle Kompensationen oder Unterstützungen einzelner Branchen oder gesellschaftlicher Gruppen erforderlich machen. Außerdem sind die Auswirkungen auf die internationale Wettbewerbsfähigkeit im Falle eines nationalen Alleingangs schwierig zu beurteilen.

Option 3: Priorisierung von Selbstverpflichtungen

Diese Option würde das Kooperationsprinzip im Umweltschutz, d.h. die Kooperation zwischen Staat, Privatwirtschaft und anderen gesellschaftlichen Gruppen in den Vordergrund stellen. Gegenüber einseitigen Selbstverpflichtungen wären Kooperationsabkommen, in denen Pflichten und Rechte der Partner mit höherer Bindungskraft festgelegt werden, vorzuziehen. Als Beispiel könnten die in den Niederlanden im Rahmen des Vollzugs des National Environmental Policy Plan (NEPP) praktizierten Umweltbranchenvereinbarungen bzw. Protokolle (Covenants) dienen, in denen zwischen Branchen und deren Mitgliedsunternehmen auf der einen Seite und staatlichen Stellen auf der anderen Seite Verträge auf zivilrechtlicher Basis abgeschlossen werden. In ihnen verpflichten sich die Branchen bzw. die Mitgliedsunternehmen, von ihnen ausgelöste Umweltbelastungen auf ein Niveau zurückzuführen, das staatlichen Zielvorgaben entspricht. Das Besondere an diesen niederländischen Umweltbranchenprotokollen liegt darin, daß sie sich im Gegensatz zu bisher in Deutschland praktizierten Selbstverpflichtungen nicht nur auf einen Stoff bzw. auf ein spezifisches Umweltproblem beziehen, sondern alle wesentlichen von einer Branche ausgelösten Umweltprobleme betreffen.

Neben den Vorteilen der Flexibilität und der Erhaltung unternehmerischer Handlungsspielräume, die bereits als günstig für die Förderung integrierter Umwelttechnik eingestuft werden können, würden solche medien- und stoffübergreifenden Umweltbranchenprotokolle weitere Impulse für gesamtökologische Optimierungen mittels integrierter Umwelttechnik bieten. Prinzipiell besteht für Selbstverpflichtungen ein breites Spektrum von Anwendungsbereichen, nicht nur im industriellen Umweltschutz, sondern auch im Produktumweltschutz. Wesentliche Voraussetzungen für die Effizienz dieses Instruments sind:

• Staatliche Zielvorgaben in zeitlicher und quantitativer Hinsicht müssen den Selbstverpflichtungen zugrunde gelegt werden, um die Zieladäquanz zu gewährleisten.
• Ein "Freifahrerverhalten" einzelner Unternehmen wie einer Branche, die sich nicht dem Abkommen anschließen, müßte soweit wie möglich vermieden werden, indem Erleichterungen bei Genehmigungsverfahren oder der Zugang zu begleitenden finanziellen Förderprogrammen als Anreize für eine Beteiligung an den Umweltbranchenprotokollen angeboten werden.
• Da die Ausgangsbedingungen in einzelnen Unternehmen unterschiedlich sein können, müssen Unternehmen einer Branche zu fairen Verhandlungen über die Beiträge bereit sein, die einzelne Unternehmen zu den Gesamtverpflichtungen einer Branche zu erbringen haben. Entsprechendes gilt auch für die Verteilung von Reduktionsverpflichtungen zwischen Branchen.
• Eine effiziente Kontrolle der Vereinbarungen wäre zu gewährleisten, was staatlicherseits den Aufbau einer neuen Einrichtung oder die Beauftragung einer bestehenden Einrichtung (z.B. UBA) mit dieser Aufgabe erfordert.
• Es sind eindeutige Bedingungen für den Ausstieg aus Umweltbranchenprotokollen für die Beteiligten zu definieren, z.B. im Falle der Nichterfüllung zeitlicher und/oder mengenmäßiger Zielvorgaben.

Bei zieladäquaten Selbstverpflichtungen im Rahmen von Umweltbranchenprotokollen wäre eine Einführung oder Verschärfung ordnungsrechtlicher und ökonomischer Instrumente nicht angebracht. Diese Instrumente bieten aber Sanktionsmöglichkeiten im Falle der Nichteinhaltung der Vereinbarungen. Sie können außerdem einen ergänzenden Beitrag im Rahmen einer solchen Option für die Bereiche leisten, die nicht durch Selbstverpflichtungen abgedeckt werden.

Die Vorteile einer solchen Option bestünden darin, daß den Unternehmen innerhalb des vereinbarten Rahmens größtmögliche Freiheit bei der Erfüllung umweltpolitischer Ziele eingeräumt würde und daß im Gegensatz zum Einsatz ordnungsrechtlicher und ökonomischer Instrumente den jeweiligen Ausgangsbedingungen in den einzelnen Unternehmen oder Branchen optimal Rechnung getragen werden könnte. Nachteile einer solchen Option bestehen darin, daß versucht werden könnte, umweltpolitische Zielvorgaben zu relativieren oder Reduktionslasten auf schwächere bzw. wenig organisierte gesellschaftliche Gruppen abzuwälzen.

Die Realisierung einer solchen Option setzt eine hohe Kooperationsbereitschaft zwischen Branchen und zwischen Unternehmen einzelner Branchen voraus. Wichtig ist es insbesondere, daß es Branchenverbänden gelingt, die einzelnen Mitgliedsunternehmen in die Selbstverpflichtungen einzubinden.

Förderpolitische Instrumente

Die finanzielle Förderung von Forschung und Entwicklung (F+E), von Demonstrationsvorhaben, von Investitionen im Bereich der Umwelttechnik sowie von Beratungsangeboten für kleine und mittlere Unternehmen wäre bei allen drei instrumentellen Optionen ein wichtiges ergänzendes Element.

Um Brüche in der Innovations und Diffusionskette zu vermeiden und die Anwendung staatlich geförderter Umwelttechnikentwicklung zu gewährleisten, ist eine sorgfältige Abstimmung zwischen den Ressorts, die die Umwelttechnikentwicklung fördern, und den Ressorts, die für den Einsatz neuer Umwelttechnik relevante Rahmenbedingungen setzen, erforderlich. In den Prozeß der Programmkonzipierung und realisierung sollten stärker als bisher die Adressaten der Programme und andere an diesen Innovationsprozessen beteiligte gesellschaftliche Akteure eingebunden werden, um deren technologische Kompetenz zu nutzen und die Entwicklung von Umwelttechniken besser auf die industriellen Anwendungsbedingungen abzustimmen.

Im Rahmen der finanziellen Förderung von Forschung und Entwicklung hat das BMBF bereits ein Programm zur Förderung integrierter Umwelttechnik aufgelegt (BMBF-Förderkonzept "Produktionsintegrierter Umweltschutz"). Darüberhinaus sollte der Umweltschutz als gleichberechtigtes Förderziel in allen relevanten F+EProgrammen des BMBF und anderer Ministerien verankert werden, wie es bereits in einigen Programmen - z.B. beim BMBFRahmenkonzept Produktion 2000 - geschehen ist. Wichtig ist es dabei, daß geeignete Kriterien entwickelt werden, mit Hilfe derer dieses Ziel in den verschiedenen Programmen förderpolitisch umgesetzt werden kann. Die frühzeitige Berücksichtigung von Umweltaspekten bei der Entwicklung neuer Technologien dürfte integrierte technologische Lösungen begünstigen. Bei der Förderung neuer Technologien sollten sowohl die Umweltbelastungs als auch die Entlastungspotentiale wichtige Kriterien bei der Vergabe von Fördermitteln sein.

Für die Konzipierung und Durchführung spezieller Programme zur Förderung (integrierter) Umwelttechnik erscheint folgendes wichtig:

• Die Programm sollten im Dialog mit den potentiellen Adressaten und anderen Akteuren, die in den jeweiligen Innovationsprozessen eine wichtige Rolle spielen oder durch diese betroffen sind, konzipiert werden.
• Eine explizitere Prioritätensetzung, die sich an dem vordringlichen Bedarf an Umweltentlastung im Produktions und Produktbereich orientiert, erscheint wünschenswert. Die bisherige breite Anlage der Umwelttechnikföderung begünstigt den Entdeckungswettbewerb und fördert den Erfindungs und Innovationsreichtum auf breiter Ebene. Es kommt deshalb darauf an, ein angemessenes Verhältnis zwischen Schwerpunktsetzung und Breitenwirkung bei der Förderung zu erreichen.
• Der vom BMBF bereits praktizierte Ansatz der Förderung von Verbundprojekten (Innovationsverbünden) sollte verstärkt werden, um z.B. Umweltprobleme auf dem gesamten Lebensweg von Materialien, Zwischenprodukten und Endprodukten angehen zu können.

Da additive Techniken einen wesentlichen Beitrag zur gesamtökologischen Optimierung von Produktionsprozessen leisten können und nachsorgende und additive Umwelttechnik auch zukünftig einen wachsenden Markt haben werden, sollten auch in diesem Bereich fortschrittliche Lösungen weiter staatlich gefördert werden.

Die Förderung von Investitionen in integrierte Umwelttechnik stößt auf das Problem, daß sich der umweltbezogene Anteil von Investitionen, die integrierte Umwelttechnik einschließen, kostenmäßig kaum isolieren läßt. Dies hat dazu geführt, daß bisher vornehmlich additive Umwelttechnik im Rahmen entsprechender Programme gefördert worden ist. Um eine verstärkte Förderung integrierter Umwelttechnik im Rahmen solcher Programme sicherzustellen, sind bei Förderentscheidungen verstärkt Kriterien anzuwenden, die integrierte Umwelttechnik charakterisieren (z.B. verringerten Energie und Stoffeinsatz), sowie die gesamtökologische Effizienz von beantragten Investitionsvorhaben berücksichtigen. Aus den o.g. Gründen wäre zu erwägen, statt des umweltbezogenen Kostenanteils die Gesamtinvestitionssumme mit entsprechend niedrigeren Sätzen zu bezuschussen. Da bei Investitionen in additive Technik der Gesamtinvestitionsbeitrag im Fall einer Nachrüstung zumeist gleich dem umweltbezogenen Kostenanteil ist, würde dies integrierte Umwelttechnik begünstigen. Außerdem könnte auch eine Differenzierung der Fördersätze nach der ökologischen Effizienz Impulse für integrierte Umwelttechnik auslösen. Dies setzt allerdings voraus, daß geeignete Indikatoren bzw. Kriterien für die ökologische Effizienz in den jeweiligen Förderprogrammen definiert werden.

Da integrierte Umwelttechnik in der Regel im Rahmen der betrieblichen Innovationen und Investitionszyklen eingeführt wird, ist darüber hinaus die Verbesserung der allgemeinen Innovationsbedingungen von Bedeutung, z.B. durch die steuerliche Begünstigung von F+E-Ausgaben, durch Zuschüsse für F+EPersonal und Investitionen, die Bereitstellung von Forschungsdarlehen, den leichteren Zugang zu Risikokapitel sowie die Förderung von innovationsorientierten Unternehmensgründungen.

Wegen der deutlich höheren Komplexität integrierter Umwelttechnik sind insbesondere für mittelständische Unternehmen die Zugangs und Informationskosten hoch. Aus diesem Grunde erscheint es notwendig, Beratungsangebote speziell im Bereich der integrierten Umwelttechnik auszubauen, z.B. in den in verschiedenen Bundesländern existierenden Technologietransferzentren und Energieagenturen, und die Beratung von mittelständischen Unternehmen im Bereich integrierter Umwelttechnik gezielt finanziell zu unterstützen.

Die finanzielle Förderung des Umweltschutzes konzentriert sich bisher auf den Produktionsbereich. Um umweltfreundlicheren Produkten zum Marktdurchbruch zu verhelfen, sollte bei ausgewählten Produkten auch eine finanzielle Absatzförderung, z.B. durch Zuschüsse oder steuerliche Vergünstigungen, in Auge gefaßt werden.

Organisatorische und informatorische Instrumente

Ergänzenden Charakter haben auch organisatorische und informatorische Instrumente, die an der ökologischen Selbstveränderungsfähigkeit von Unternehmen anknüpfen. Ein wichtiges Instrument zur Verbesserung des Umweltmanagements von Unternehmen und zur Förderung des Einsatzes integrierter Umwelttechnik ist das Öko-Audit. Mit Hilfe des Öko-Audits soll und kann unternehmerischer Handlungsbedarf aufgedeckt und die Integration des Umweltschutzes sowohl strategisch in Programme als auch organisatorisch in Entscheidungsprozesse erreicht werden. Es wird erwartet, daß dadurch ein verstärkter Einsatz integrierter Umwelttechnik gefördert wird. Damit eine solche Wirkung erzielt wird, muß eine angemessene kontinuierliche Verbesserung des Umweltmanagements und des Umweltverhaltens der teilnehmenden Unternehmen bei der Normierung des Öko-Audits sichergestellt werden. Für die Glaubwürdigkeit des Öko-Audit-Systems wird entscheidend sein, inwieweit Neutralität, Unabhängigkeit und fachliche Kompetenz der Umweltgutachter gewährleistet werden. Schließlich können die Einführung umweltbezogener Produktkennzeichungspflichten und eine breitere Verwendung von Umweltzeichen zu einer verstärkten Nachfrage nach umweltverträglicheren Produkten beitragen.