Büro für Technikfolgen-Abschätzung beim Deutschen Bundestag

Juliane Jörissen

Möglichkeiten und Probleme bei der Verfolgung und Sicherung nationaler und EG-weiter Umweltschutzziele im Rahmen der europäischen Normung

TAB-Arbeitsbericht Nr. 043. Berlin 1996, 158 Seiten

Zusammenfassung

Angesichts der wachsenden Bedeutung harmonisierter technischer Normen für Wirtschaft und Umwelt hat der Bundestags-Ausschuß für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit 1993 die Durchführung eines TA-Projektes zur Untersuchung der Möglichkeiten und Probleme bei der Verwirklichung von Umweltschutzzielen im Rahmen der europäischen Normung angeregt. Anlaß für diesen Auftrag war auf der einen Seite die Befürchtung, daß die im Zuge der Vollendung des Binnenmarktes forcierte europaweite Vereinheitlichung der Beschaffenheitsanforderungen an Produkte und der damit zwangsläufig einhergehende Verzicht der nationalen Gesetzgeber auf die Festlegung eigener Güte-, Sicherheits- und Umweltstandards zu einer Absenkung des bisher erreichten nationalen Umweltschutzniveaus führen könnten. Auf der anderen Seite wurden gerade in der breitflächig, über heterogene Produktlinien hinweg angelegten Normung neue Chancen für die Integration von Umweltschutzaspekten in eine Vielzahl industrieller Produkte und Verfahren gesehen. Wenn es gelänge, die Idee des produktintegrierten Umweltschutzes in der europäischen Normung zu verankern, könnte die Harmonisierungspolitik der EU, obwohl sie vornehmlich der Herstellung des Binnenmarktes dient, auch eine wichtige Rolle bei der Realisierung einer nachhaltig zukunftsfähigen Entwicklung spielen.

Gegenstand und Ziele

Mit der Einführung der sog. "Neuen Konzeption" im Jahre 1985 hat die Europäische Gemeinschaft ein Modell der deregulativen Techniksteuerung übernommen, das in vielen Ländern der EU eine lange Tradition hat. Kernpunkt ist die Arbeitsteilung zwischen dem Gesetzgeber und den Selbstverwaltungsorganisationen der Wirtschaft im Sinne einer "Staatsentlastung durch Verbände". Dabei beschränkt sich der europäische Gesetzgeber auf die Festlegung allgemeiner Sicherheitsanforderungen an Produkte und verweist zu deren Konkretisierung auf technische Normen, die von den Europäischen Normungsgremien CEN/CENELEC weitgehend in eigener Verantwortung erarbeitet werden. Ist ein Produkt nach diesen Normen hergestellt worden, spricht eine "widerlegbare Vermutung" dafür, daß auch die gesetzlichen Anforderungen erfüllt sind. Als Vorzüge dieses neuen Harmonisierungsansatzes werden übereinstimmend genannt.

• der Beschleunigungseffekt bei der Vollendung des Binnenmarktes,
• der wirksame Abbau technischer Handelshemmnisse,
• die Entlastung des Gemeinschaftsgesetzgebers von technischen Detailregelungen,
• die rasche Anpassung der Produktanforderungen an die technische Entwicklung sowie
• die größere Akzeptanz der Normen bei der betroffenen Wirtschaft.

Diesen unbestreitbaren Vorteilen steht jedoch der gravierende Nachteil gegenüber, daß die Neue Konzeption zu einer schwer kontrollierbaren Verlagerung staatlicher Regelsetzung in den privaten Bereich führt. In den Richtlinien werden hauptsächlich allgemeine Sicherheitsziele festgelegt, deren Ausfüllung den europäischen Normungsverbänden einen nicht unerheblichen Beurteilungsspielraum eröffnet. Die Erstellung technischer Normen setzt immer auch eine Abwägung zwischen den Belangen des Gesundheits- und Umweltschutzes und den Erfordernissen der Wirtschaftlichkeit voraus, so daß letztlich die Normungsgremien über das der Allgemeinheit zumutbare Risiko beim Umgang mit Produkten entscheiden. Aus demokratietheoretischer Sicht erscheint dieses Vorgehen bedenklich. Der Vorwurf mangelnder demokratischer Legitimation der europäischen Normung wird dadurch noch verschärft, daß die harmonisierten Normen keiner systematischen Kontrolle durch die EG-Organe unterliegen.

Als problematisch wird weiter angesehen, daß die Beachtung öffentlicher Belange wie der des Umweltschutzes verfahrensmäßig nicht hinreichend sichergestellt ist. Das im europäischen Normungsverfahren praktizierte Prinzip der "territorialen Repräsentation", bei dem nur noch abgestimmte nationale Positionen vertreten werden können, die bereits dem Zwang der Kompromißfindung unterlagen, führt zu einem Verlust an pluralistischen Mitwirkungsrechten. Reduziert werden dabei die Durchsetzungschancen all jener Interessen, die aus institutionellen, organisatorischen und finanziellen Gründen über geringere Artikulationsmöglichkeiten verfügen, wozu insbesondere auch Verbraucher- und Umweltschutzinteressen gehören. Kritisiert werden schließlich die mangelnde Transparenz des europäischen Normungsverfahrens sowie die unzureichenden Zugangs- und Einflußmöglichkeiten der Öffentlichkeit. Ausgehend von dieser Schwachstellenanalyse lautete die zentrale Fragestellung dieser Studie, wie eine angemessene Berücksichtigung von Gemeinwohlbelangen in der Normung sichergestellt und die demokratische Legitimation der Normen erhöht werden kann, ohne ihre Effizienz für die Wirtschaftsharmonisierung in Europa einzuschränken.

Sicherstellung eines hohen Umweltschutzniveaus in der produktbezogenen Normung

Durch den Vertrag von Maastricht ist der Schutz der Umwelt als eigenständiges Politikziel wie auch als Querschnittsaufgabe fest verankert worden. Von Bedeutung ist hier vor allem die Verpflichtung der Kommission, bei ihren binnenmarktbezogenen Vorschlägen in den Bereichen Gesundheit, Sicherheit, Umweltschutz und Verbraucherschutz von einem "hohen Schutzniveau" auszugehen. Dennoch bleibt der Begriff des "hohen Schutzniveaus" recht unbestimmt und müßte konkretisiert werden, wenn er über die bloße politische Richtungsangabe hinaus rechtlichen Regelungsgehalt bekommen soll. Auch dazu bietet jedoch der EG-Vertrag in seiner Maastrichter Fassung im Prinzip ausreichende Ansatzpunkte.

Wenn die harmonisierten Normen öffentlichen Belangen wie Umweltschutz, Energieeinsparung und Ressourcenschutz nicht angemessen Rechnung tragen, geben sie den Mitgliedstaaten Anlaß, die Vermarktung normkonformer Produkte zu behindern. Die Realisierung des vertraglich zugesicherten hohen Schutzniveaus muß daher im eigenen Interesse der Gemeinschaft und somit auch der europäischen Normungsgremien liegen. Daß sich letztere ihrer Verpflichtung für den Umweltschutz bewußt sind, zeigen die verschiedenen Bemühungen der letzten Jahre, die institutionell-organisatorischen Voraussetzungen für eine systematische Berücksichtigung von Umweltaspekten in der produktbezogenen Normung zu verbessern. Ob dies jedoch ausreicht, um langfristig ein hohes Umweltschutzniveau in der Produktnormung zu garantieren, bleibt fraglich, insbesondere, wenn die Forderung nach Erhöhung der Umweltverträglichkeit von Produkten in Konflikt gerät mit der Forderung nach Steigerung der Effizienz bei der Vollendung des Binnenmarktes und Beschleunigung der Normungstätigkeit.

Um den Ermessensspielraum der Normungsgremien einzuengen und sicherzustellen, daß sich die durchaus anspruchsvollen Ziele des EG-Vertrages auch in der konkreten Produktpolitik niederschlagen, werden deshalb zusätzliche Maßnahmen als notwendig angesehen. Am besten könnte dieses Ziel durch eine möglichst genaue Festlegung der gesetzlichen Anforderungen erreicht werden, die jedoch in Anbetracht der Breite des Produktspektrums vieler Richtlinien auf Schwierigkeiten stößt. Vorgeschlagen wird daher u.a. eine gestufte Konkretisierung der wesentlichen Anforderungen nach dem Vorbild der Bauprodukten-Richtlinie, eine Präzisierung der Vorgaben in den Normungsmandaten sowie die Einführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung für Normen. Angeregt wird weiterhin, zur Konkretisierung des "hohen Schutzniveaus" allgemeine Kriterien einer ökologischen Produktgestaltung (Rohstoff- und Energieeinsatz, Wasserverbrauch, Emissionen, Lebensdauer, Recyclingfähigkeit, Abfallanfall etc.) in einer EG-Verordnung festzulegen.

Insgesamt zeigen die Vorschläge jedoch, daß dem Versuch, die Durchsetzung von Umweltbelangen in der Normung durch eine Präzisierung der gesetzlichen Vorgaben zu verbessern, relativ enge Grenzen gesetzt sind. Wenn die Effizienz der Normung nicht gefährdet werden soll, muß den Normungsgremien ein hinreichender Freiraum für eigene Festlegungen verbleiben, um technische und funktionale Innovationen nicht zu behindern.

Reform des Normungsverfahrens

Je unzureichender sich die Möglichkeiten erweisen, durch materielle Anforderungen zu gewährleisten, daß die europäischen Normen das geforderte hohe Umweltschutzniveau einhalten, um so mehr rücken die prozeduralen Garantien, die auf einen ausgewogenen Prozeß der Normerstellung zielen, in den Vordergrund. Ein begrenzter Regelungsverzicht des Staates zugunsten privater Normungsorganisationen wird dann als vertretbar angesehen, wenn die Normen in einem geordneten, transparenten Verfahren unter repräsentativer Beteiligung der interessierten Kreise und der Öffentlichkeit von sachverständigen Gremien ausgearbeitet werden. Sofern das Verfahren diesen Anforderungen genügt, wird davon ausgegangen, daß sich die widerstreitenden Interessen gegenseitig ausbalancieren und am Ende zu einer Lösung führen, die allen Belangen bestmöglich gerecht wird. Nach ganz überwiegender Auffassung bietet das europäische Normungsverfahren in seiner jetzigen Form dafür jedoch keine Gewähr.

Weitgehende Einigkeit besteht darüber, daß Umwelt- und andere diffuse Interessen heute nicht die gleichen Durchsetzungschancen im europäischen Normungsverfahren haben wie die Interessen der Wirtschaft. Dies vor allem, weil die Vertreter von Gemeinwohlbelangen die vorhandenen Mitwirkungsmöglichkeiten aufgrund ihrer sehr begrenzten personellen, organisatorischen und finanziellen Ressourcen nicht optimal ausschöpfen können. Im Hinblick auf die Herstellung von "Chancengleichheit" wird daher eine Verbesserung der infrastrukturellen Voraussetzungen für die Mitwirkung sowohl von staatlichen Umweltschutzstellen als auch von Vertretern der Umweltverbände gefordert, wozu angemessene Aufwandsentschädigungen, Erstattung von Reisekosten, Bereitstellung von Mitteln für die Gewinnung externer Experten etc. gehören.

Um dem rechtstaatlichen Transparenzgebot zu genügen, werden vor allem die Bereitstellung frühzeitiger Information über die anstehenden Normungsvorhaben, nicht zu knapp bemessene Einspruchsfristen für die Öffentlichkeit sowie die Einführung einer Pflicht zur Begründung der Entscheidung gefordert. Dabei müßte sich die Begründungspflicht nach Auffassung der Gutachter des TAB jedoch nicht auf sämtliche Aspekte der technischen Standardisierung erstrecken, sondern vornehmlich auf die von den Normungsgremien vorgenommene Abwägung im Hinblick auf das zumutbare Umwelt- und Gesundheitsrisiko von Produkten. Wertende Entscheidungen der Normungsgremien sollten offengelegt und die Wertungsspielräume durch mindestens zwei begründete Alternativvorschläge deutlich gemacht werden. Schließlich müßte das Verfahren nach überwiegender Meinung in rechtsverbindlicher Weise durch eine Verordnung der EG geregelt werden.

Rechtsfolgenanalyse der Neuen Konzeption

Obwohl die europäischen Normen ihrer Idee nach nur unverbindliche Empfehlungen darstellen, gewinnen sie im Regelungsmodell der neuen Konzeption eine Bedeutung, die über den Begriff einer "widerlegbaren Vermutung" weit hinausreicht.

Den nationalstaatlichen Behörden kommt keine umfassende Überwachungskompetenz zu. Insbesondere können sie die von einem normgerecht hergestellten Produkt ausgehende Vermutung auf Richtlinienkonformität nicht eigenständig widerlegen. Das sog. Schutzklauselverfahren eröffnet ihnen zwar die Möglichkeit, ein Produkt aus dem Verkehr zu ziehen, wenn sie der Auffassung sind, daß es trotz bescheinigter Konformität nicht den Anforderungen der Richtlinie genügt. Ein solches Verbot hat jedoch immer nur vorläufigen Charakter und kann nur aufrecht erhalten werden, wenn die EG-Kommission die nationale Entscheidung bestätigt. Die Unternehmen ihrerseits haben zwar die Freiheit, nicht nach den Normen zu produzieren, müssen dann aber eine zeit- und kostenintensive Einzelprüfung auf sich nehmen, die zudem von den Behörden der anderen Mitgliedstaaten u.U. nicht anerkannt wird. Es besteht somit ein erheblicher Druck zur Befolgung der Normen, da der Hersteller andernfalls Gefahr laufen würde, seine Produkte nicht EU-weit vermarkten zu können.

Aus der weitreichenden faktischen Bindungswirkung der europäischen Normen ergibt sich die zentrale Frage, ob eine solche Delegation von Quasi-Rechtsetzungsbefugnissen auf private Verbände mit den Prinzipien des Europarechts und des deutschen Verfassungsrechts vereinbar ist. Trotz der zum Teil gegenläufigen Auffassung in der Literatur, kommen die Gutachter des TAB übereinstimmend zu dem Ergebnis, daß bei der Neuen Konzeption keine rechtswidrige Übertragung von Hoheitsbefugnissen auf Private vorliegt, letztlich weil es zu dem von der EU beschrittenen Weg der Rechtsangleichung keine sinnvolle und praktikable Alternative gibt. Weder ist der europäische Gesetzgeber in der Lage, alle technischen Details selbst zu regeln, noch kann er auf die europaweite Vereinheitlichung der Produktanforderungen verzichten, ohne das Integrationsziel zu gefährden. Wenn aber die Verwirklichung des Binnenmarktes nur unter Einschaltung der europäischen Normungsgremien möglich ist, muß die Kommission auch das Recht haben, ihnen die dazu notwendigen Kompetenzen zu übertragen.

Erhöhung der demokratischen Legitimation der Normen

Wenn der europäische Gesetzgeber nicht auf die Mitwirkung privater Verbände verzichten kann, muß er durch entsprechende Rahmenbedingungen sicherstellen, daß dieser kooperative Rechtsetzungsprozeß insgesamt demokratisch legitimiert ist. In dem Maße, in dem staatliche Regelungen zum Schutz der Bürger durch Normen verdrängt werden, müssen diese daher einer effektiven Kontrolle durch die Organe der EG unterworfen werden, um zu gewährleisten, daß die Ziele des EG-Vertrages und die Anforderungen der jeweiligen Richtlinie eingehalten werden. Dazu sind von den Gutachtern des TAB verschiedene Vorschläge wie die Adoption der Normen durch die Kommission im Rahmen einer "Kreislauf-Gesetzgebung", die Entsendung eines stimmberechtigten Kommissionsvertreters in die Normungsgremien und die Einführung einer "Konformitätsprüfung" durch die Kommission unterbreitet worden.

Dennoch bleibt die Frage umstritten, wie eine solche Kontrolle ausgestaltet werden könnte, ohne die Kommission sachlich und personell zu überfordern und vor allem ohne die deregulative Grundidee der neuen Konzeption in Frage zu stellen. Die einzige Alternative zur Entschärfung des Delegationsproblems für den Fall, daß sich eine hoheitliche Kontrolle des Normungsgeschehens als undurchführbar erweisen sollte, wird darin gesehen, die Verbindlichkeit der Normen für die Produktharmonisierung zu reduzieren. Wenn die Normen auf den Status bloßer Empfehlungen privater Verbände zurückgeführt würden, stellte sich auch das Legitimationsproblem nicht und entfiele somit die Notwendigkeit einer staatlichen Kontrolle. Ob dies jedoch möglich wäre, ohne das Vertrauen der Hersteller in die harmonisierten Normen zu untergraben und dadurch das Intergationsziel zu gefährden, muß bezweifelt werden.

Einflußmöglichkeiten der nationalen Politik auf die Ausgestaltung der Rahmenbedingungen der europäischen Normung

Eine aktive Umweltpolitik der Mitgliedstaaten, die das Ziel verfolgt, die europäische Normung verstärkt als Instrument des produktintegrierten Umweltschutzes zu nutzen, wird sowohl auf die Ausschöpfung der verbliebenen und immer enger werdenden nationalen Handlungsspielräume als auch maßgeblich auf die Mitgestaltung der europäischen Aktionsebene setzen müssen.

Über ihre Vertreter im Rat haben die Exekutiven der Mitgliedstaaten unmittelbaren Einfluß auf die europäische Gesetzgebung, den sie zur Durchsetzung eines anspruchsvollen Umweltschutzniveaus in den produktbezogenen Richtlinien nach der Neuen Konzeption nutzen könnten. Dabei ist jedoch zu berücksichtigen, daß der Rat bei der Verabschiedung dieser Harmonisierungsrichtlinien mit qualifizierter Mehrheit entscheidet. Da das Stimmengewicht der großen Mitgliedstaaten, zu den die Bundesrepublik Deutschland gehört, geringer ist als 1/6 der für die qualifizierte Mehrheit notwendigen Stimmen, ist jeder Mitgliedstaat zur Durchsetzung einer bestimmten politischen Position auf Mitstreiter angewiesen. Andere Möglichkeiten, eine Einigung auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner zu verhindern, bestehen im Prinzip nicht, es sei denn, die geplante Regelung verstieße gegen primäres Gemeinschaftsrecht.

Die Entscheidung des Rates wird ganz wesentlich durch den Entwurf der Kommission vorgeprägt, bei dessen Erarbeitung wiederum beratende Ausschüsse herangezogen werden, die sich teils aus Interessenvertretern, teils aus Fachbeamten der nationalen Ministerien und teils aus externen Experten zusammensetzen. Obwohl diese Ausschüsse nur beratende und keine Entscheidungsfunktion haben, üben sie einen nicht unerheblichen Einfluß auf die Ausarbeitung der Kommissionsentwürfe aus, der verstärkt zur Durchsetzung einer proaktiven Umweltpolitik genutzt werden könnte. Dies würde voraussetzen, daß Umweltinteressen in den entsprechenden Ausschüssen ausreichend und sachkundig vertreten sind.

Sofern es in bezug auf eine konkrete Harmonisierungsrichtlinie nicht gelingt, unter Ausschöpfung der dargestellten Handlungsspielräume, ein anspruchsvolles Umweltschutzniveau in der gemeinschaftlichen Regelung durchzusetzen, bleibt die Möglichkeit des nationalen Alleingangs. Schließlich könnte die Bundesrepublik Deutschland von dem sekundärrechtlichen Schutzklauselverfahren gezielt Gebrauch machen, wenn Bund und Länder der Ansicht sind, daß europäische technische Normen Umweltgesichtspunkte vernachlässigen oder unberücksichtigt lassen. Wie die Praxis zeigt, sind solche Einsprüche der Mitgliedstaaten in den meisten Fällen von der Kommission bestätigt worden.

Die Dominanz der Exekutive in den gemeinschaftlichen Entscheidungsstrukturen hat zu einer schleichenden Entmachtung der nationalen Parlamente geführt, die nach Auffassung der Kritiker von Maastricht geeignet ist, die verfassungsmäßig austarierte Balance zwischen den Staatsorganen in der Bundesrepublik Deutschland zu gefährden. Mit der Grundgesetzänderung von 1992 wurde daher der Versuch unternommen, dem Bundestag eine aktive Gestaltungsrolle im Rahmen der europäischen Rechtsetzung zu sichern. Allerdings enthalten weder das Grundgesetz noch das dazu erlassene (Ausführungs-)Gesetz über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union nähere Bestimmungen über Art und Form der Mitwirkung des Bundestages. Es ist somit Sache des Bundestages selbst, seine Rolle im Rahmen der verfassungsrechtlichen Grenzen auszugestalten. Er ist dabei keineswegs darauf beschränkt, die europäische Rechtsetzung aus einer zwar kritischen, aber passiven Perspektive zu verfolgen. Vielmehr könnte er auch selbst die Initiative ergreifen, wobei sein Einfluß allerdings durch die Möglichkeiten begrenzt ist, die der Regierung zur Verfügung stehen.