Büro für Technikfolgen-Abschätzung beim Deutschen Bundestag

Christine Rösch

Pflanzliche Öle und andere Kraftstoffe

3. Sachstandsbericht zum Monitoring »Nachwachsende Rohstoffe«

TAB-Arbeitsbericht Nr. 053. Berlin 1997, 122 Seiten

Zusammenfassung

Unsere Mobilität basiert bisher auf dem uneingeschränkten Verbrauch von fossilen Kraftstoffen. Deren Ressourcen sind jedoch begrenzt und ihre Nutzung ist mit teilweise hohen Umweltbelastungen verbunden. Die Substitution von Mineralöldiesel durch Biodiesel aus Rapsöl in Dieselmotoren ist eine Variante zur Minderung von Umweltbelastungen. Sie ist mittlerweile umfangreich erforscht und demonstriert. Die inländischen Kapazitäten zur Biodieselproduktion wurden mit Hilfe staatlicher Förderung aufgestockt. Mehr als 700 Tankstellen bieten inzwischen Biodiesel an, und die Anzahl biodieseltauglicher Fahrzeugmodelle nimmt weiter zu. Da Kraftstoffe aus Pflanzen in Deutschland von der Mineralölsteuer befreit sind, kann der Verbraucher gegenwärtig Biodiesel fast zum gleichen Preis tanken wie Mineralöldiesel.

Vor Steuern ist der Preis für Biodiesel allerdings fast doppelt so hoch wie der Preis für Dieselkraftstoff. Nur durch den vollständigen, zeit- und mengenmäßig unbefristeten staatlichen Verzicht auf die Mineralölsteuer kann eine annähernde Gleichheit zwischen dem Tankstellenabgabepreis von Biodiesel und Mineralöldiesel erreicht werden. Darüber hinaus wird der Anbau von Raps und anderen Pflanzen zur Produktion von biogenen Kraftstoffen auf stillgelegten Flächen indirekt durch die Gewährung der Flächenstillegungsprämie gefördert.

Der Kostenunterschied zwischen Biodiesel und Mineralöldiesel vor Steuern wird voraussichtlich auch mittelfristig Bestand haben. Es gibt derzeit keine erkennbaren Anzeichen dafür, daß das aktuelle Preisband für Rohöl in absehbarer Zeit deutlich und dauerhaft überschritten werden könnte. Außerdem besteht wenig Hoffnung, die Kosten der Biokraftstofferzeugung mittelfristig auf ein wettbewerbsfähiges Niveau senken zu können. Dies gilt auch unter Berücksichtigung produktions- und verfahrenstechnischer Fortschritte und im Falle einer verstärkten Herstellung von Biodiesel aus preiswerten biogenen Altölen und -fetten. Biodiesel und andere Kraftstoffe aus Pflanzen werden deshalb auf absehbare Zeit auf staatliche Fördermaßnahmen, beispielsweise in Form verringerter Mineralölsteuersätze, angewiesen sein.

Steuermindereinnahmen als Folge des Mineralölsteuerverzichts bei Biokraftstoffen können gesellschaftspolitisch erwünscht und vertretbar sein, wenn sie mit positiven volkswirtschaftlichen und ökologischen Effekten verbunden sind, die nicht über Marktmechanismen bewirkt werden können. Für den Fall des Biodiesels läßt sich dies nicht umstandslos bejahen:

• Die Auswirkungen des Biodieselabsatzes auf das Einkommen der Landwirte und auf die Beschäftigungslage im ländlichen Raum sind bescheiden. Und dies obwohl der "Biodiesel-Rapsanbau" die derzeit wichtigste Produktionsalternative auf stillgelegten Flächen ist. Der überwiegende Teil der Stillegungsfläche wird mangels ökonomischer Vorteile derzeit nicht zur Erzeugung nachwachsender Rohstoffe genutzt. Dies gilt jedoch nicht für flächenarme Veredlungsbetriebe, da hier die mit dem (Raps)Anbau verbundenen Möglichkeiten zur Gülleverwertung betriebswirtschaftliche Vorteile bringen.
• Auch bei einer Steigerung der Biodieselnachfrage durch weitergehende finanzielle Anreize ist nicht zwangsweise mit einer spürbaren Verbesserung der Einkommens- und Beschäftigungssituation zu rechnen. Denn auch Biodiesel, der auf der Basis importierter Pflanzenöle erzeugt wird, kommt in den Genuß der Steuerbefreiung. Somit kann es geschehen, daß die entgangenen Steuereinnahmen nicht der inländischen Landwirtschaft und Biokraftstoffproduktion zugute kommen, sondern ihre Wirkung in anderen europäischen oder außereuropäischen Ländern enfalten.
• Der Anbau von Raps zur Produktion von Biodiesel hat einige deutliche ökologische Vorteile, aber auch einige Nachteile. Im Grundsatz unterscheidet sich die Erzeugung der Rapssaat nicht vom Rapsanbau zur Nahrungs- und Futtermittelproduktion. Der Einsatz an Dünge- und Pflanzenschutzmitteln ist bei der Produktion von "Biodiesel-Raps" sogar tendenziell geringer. Dies ist darauf zurückzuführen, daß die Flächenstillegungsprämie ertragsunabhängig gewährt wird und der Erzeugerpreis für "Biodiesel-Raps" geringer ist als der für Nahrungsraps. Erst bei einem erheblich größeren Anbauumfang als gegenwärtig würde es ökologisch bedenklich werden, weil Raps dann auch auf weniger geeigneten Standorten angebaut würde und es zu Fruchtfolgeverengungen käme. Verglichen mit einer begrünten Flächenstillegung sind die Auswirkungen auf die Qualität der Grund- und Oberflächengewässer und auf den Boden dagegen bereits heute ungünstiger.
• Auch beim Vergleich der Abgaszusammensetzung von Rapsöl, Biodiesel und Bioethanol mit den substituierten fossilen Kraftstoffen ergeben sich sowohl Vorteile als auch Nachteile. Biodiesel hat beispielsweise Vorteile bei den Schwefel-, Kohlenmonoxid-, Kohlenwasserstoff- und Partikelemissionen, aber Nachteile bei den Stickoxidemissionen, einem zunehmendem Umweltproblem nicht nur im Verkehrssektor. Unbestrittene Pluspunkte der Biokraftstoffe sind ihr Beitrag zur Verringerung des Verbrauchs an fossilen Rohstoffen und der Freisetzung an zusätzlichem Kohlendioxid, dem wichtigsten Treibhausgas. Die Reduzierung der CO₂-Emissionen pro substituierter fossiler Energieeinheit ist jedoch deutlich weniger positiv als bei der energetischen Nutzung von Festbrennstoffen aus Pflanzen. Durch den Anbau von holzigen oder grasartigen Energiepflanzen pro Flächeneinheit könnte deutlich mehr CO₂ gebunden und mehr fossile Energie ersetzt werden.

Angesichts der begrenzten inländischen Möglichkeiten zur Rohstofferzeugung und der hohen Produktionskosten sollten Biodiesel und andere Biokraftstoffe aus Pflanzen bevorzugt in den Bereichen zum Einsatz kommen, in denen sie den größten ökologischen Nutzen bringen. Insbesondere wegen der geringeren Wassergefährdung und der besseren biologischen Abbaubarkeit im Vergleich zum Schiffsdiesel auf Mineralölbasis sollte ein verstärkter Einsatz von Biodiesel auf Wasserwegen und Binnengewässern in Erwägung gezogen werden.

Der Einsatz von Biodiesel in der gewerblichen Binnenschiffahrt ist derzeit jedoch besonders unwirtschaftlich, da die dort eingesetzten Mineralöl-Kraftstoffe von der Mineralölsteuer befreit sind. Ähnlich ungünstig ist die Situation beim Einsatz von Biokraftstoffen in der Landwirtschaft, die über die Gasölbeihilfe einen Teil der Mineralölsteuer auf Dieselkraftstoff erstattet bekommt. Rechtliche Regelungen zum Einsatz von Biodiesel und anderen umweltfreundlichen Kraftstoffen im Bereich der privaten Nutzung von Wasserfahrzeugen hätten keine Wettbewerbsnachteile zur Folge; sie könnten allerdings nur eine begrenzte Kraftstoffmenge in den Markt bringen.

Eine Erweiterung der Steuerbefreiung für Pflanzenkraftstoffe auch auf den biogenen Anteil in Mischkraftstoffen würde zu stärker anwachsenden Einsatzmengen und Steuermindereinnahmen führen, sofern die Steuerbefreiung nicht auf ein festgelegtes Kontingent begrenzt wird. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn außerdem bestehende agrarpolitische Markthemmnisse abgebaut werden. Zu diesen gehört zum einen die Kopplung des Anbaus nachwachsender Rohstoffe an die Flächenstillegung, die wiederum vom Angebots- und Nachfrageverhältnis für Nahrungs- und Futtermittel auf dem Weltmarkt abhängt. Die jährliche Neufestlegung des Umfangs an stillzulegender Fläche führt zu stark schwankenden Mengen bei der Bereitstellung von Raps zur Biodieselproduktion. Zum anderen ist nach den Regelungen des Blair-House-Abkommens die Verwertung der bei der Ölpflanzenerzeugung auf Stillegungsflächen anfallenden Ölschrote als Futtermittel in der EU auf 1 Million Tonnen Sojamehläquivalente pro Jahr begrenzt. Eine Verwertung des Rapsschrots außerhalb des Futtermittelbereichs, zum Beispiel als Brennstoff oder Dünger, wäre mit deutlich geringeren Erlösen und höheren Biodieselpreisen verbunden und würde die Wirtschaftlichkeit der Biodieselproduktion weiter verschlechtern.

Den steigenden Steuermindereinnahmen eines zunehmenden Biodieseleinsatzes stehen eher bescheidene Beiträge zur Umweltentlastung, Arbeitsplatzschaffung und Einkommenssicherung in der Landwirtschaft gegenüber. Die Ausdehnung des Einsatzes von Biokraftstoffen anstelle fossiler Kraftstoffe ist ein technisch einfacher und rasch realisierbarer, aber gleichzeitig ein vergleichsweise teurer Weg, um die CO₂-Emissionen des Straßenverkehrs zu verringern. Dies wäre bei einer möglichen Ausweitung von Fördermaßnahmen im Bereich Biodiesel und anderer Kraftstoffe aus Pflanzen zu bedenken.

Unabhängig von der Verwendung des auf stillgelegten Flächen angebauten Rapses als Biodiesel erscheinen Bemühungen zur Lockerung oder Aufhebung der Anbaueinschränkungen durch das Blair-House-Abkommen empfehlenswert. Eine stärkere Ausdehnung der Ölsaatenproduktion für Nichtnahrungszwecke könnte nämlich dazu beitragen, den geringen Selbstversorgungsgrad an pflanzlichen Eiweißfuttermitteln in der EU zu erhöhen und deren Abhängigkeit von einigen wenigen Sojaproduzenten zu verringern.