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Büro für Technikfolgen-Abschätzung beim Deutschen Bundestag Büro für Technikfolgen-Abschätzung beim Deutschen Bundestag

Ulrich Riehm • Christopher Coenen • Ralf Lindner • Clemens Blümel

Öffentliche elektronische Petitionen und bürgerschaftliche Teilhabe

TAB-Arbeitsbericht Nr. 127. Berlin 2008, 276 Seiten

Zusammenfassung

Das Petitionswesen wurde im Laufe seiner langen Geschichte immer wieder den geänderten Bedingungen angepasst und modernisiert, so auch dem Internet als neuem Medium der Übermittlung und Veröffentlichung von Petitionen sowie der Kommunikation über Petitionen. Der Deutsche Bundestag hatte entsprechend im Jahr 2005 einen zweijährigen Modellversuch »Öffentliche Petitionen« begonnen, in dessen Rahmen Petitionen über das Internet öffentlich gemacht und diskutiert sowie Unterstützer geworben werden konnten. Auf Initiative des Petitionsausschusses wurde das Büro für Technikfolgen-Abschätzung beim Deutschen Bundestag (TAB) beauftragt, eine Evaluation dieses Modellversuchs durchzuführen. Diese sollte eingebettet sein in eine umfassendere Beschäftigung mit der Frage, zu welchen neuen Möglichkeiten, aber auch zu welchen Problemen der Einsatz des Internets im Petitionswesen führen könnte.

Zentrale Ergebnisse

Bevor im Folgenden die Details der Untersuchungen dargestellt werden, seien schlaglichtartig einige der zentralen Ergebnisse vorangestellt:

  • Auch in modernen demokratischen Rechtsstaaten hat das Petitionswesen seine Attraktivität nicht eingebüßt, es lässt sich sogar vielerorts ein Bedeutungszuwachs konstatieren. Dazu tragen E-Petitionssysteme in besonderem Maße bei.
  • Elektronische Petitionssysteme werden zwar noch nicht auf breiter Basis angewendet, sie sind gegenwärtig aber eine der zentralen Aktivitäten im Bereich E-Demokratie und E-Partizipation, insbesondere im parlamentarischen Raum. Es ist zu erwarten, dass in den nächsten Jahren staatliche Stellen elektronische Petitionssysteme vermehrt einführen werden.
  • Der Modellversuch »Öffentliche Petitionen« des Deutschen Bundestages ist als Erfolg einzuschätzen, trotz einiger gravierender Mängel in der Umsetzung. Mit ihm werden Petitionen über das Internet öffentlich zugänglich gemacht, das Petitionsverfahren wird transparenter und die Bürger können sich mit unterstützenden Unterschriften oder Diskussionsbeiträgen aktiv einbringen.
  • Mit dem Modellversuch wurden erste Schritte zu mehr Transparenz, Zugänglichkeit und Teilhabe eingeleitet. Es sind aber nicht einmal 2 % aller Petitionen, die gegenwärtig im Internet veröffentlicht werden. Offen bleibt, ob der Deutsche Bundestag diesen Weg zu mehr Transparenz und Öffentlichkeit weitergehen will.
  • Elektronische Petitionssysteme haben bisher zu keiner generellen Zunahme des Petitionsaufkommens und nur sehr beschränkt zu einer größeren Repräsentativität der Beteiligten geführt: Frauen, Bevölkerungsgruppen mit niedrigeren Bildungsabschlüssen, auch jüngere Altersgruppen bleiben unter den Petenten weiter deutlich unterrepräsentiert.
  • Weitgehend ungelöst bleibt das Problem, dass die angestrebte und auch verwirklichte größere Diskursivität, wie sie in den Diskussionsforen zu den Petitionen im Internet zum Ausdruck kommt, nicht vom eigentlichen Petitionsadressaten in adäquater Weise rezipiert und verarbeitet wird.
  • Wenn auch die politischen Effekte elektronischer Petitionssysteme schwer zu bilanzieren sind, lässt sich mit aller Vorsicht sagen, dass die jeweiligen Peti­tionsinstanzen durch die Einführung elektronischer Petitionssysteme öffentlichkeitswirksam gestärkt wurden, und dass – bedingt durch die größere Öffentlichkeit von Petitionen – davon ausgegangen werden kann, dass das politische System sensibler und aufmerksamer auf Bürgeranliegen reagiert.

Petitionen und Elektronische Petitionen

Eine Petition ist eine Mitteilung einer Person (oder eines Zusammenschlusses von Personen) an einen Petitionsadressaten, die eine (persönliche) Beschwerde, eine Kritik an einer Handlung oder einen Vorschlag enthält (Kap. II). Sie zielt ab auf eine Stellungnahme des Petitionsadressaten und gegebenenfalls auf ein darüber hinausgehendes Tätigwerden. Das üblicherweise verfassungsrechtlich verankerte Petitionsrecht garantiert dem Petenten, dass ihm aus der Petition kein Nachteil entsteht und dass der Petitionsadressat die Annahme einer Petition (im Rahmen der entsprechenden Zuständigkeiten) nicht verweigern darf. Weitergehende Verfahrensgarantieren – eine Prüfung und Bescheidung, wie in Deutschland – sind im internationalen Vergleich nicht überall gegeben. In aller Regel hat der Petitionsadressat keine direkte Kompetenz, für die Durchsetzung des Anliegens einer als berechtigt anerkannten Petition zu sorgen. Der Petitionsadressat ist meist nur befugt, auf die zuständigen Behörden, Verwaltungen, Ministerien durch Empfehlungen im Sinne der Petition einzuwirken.

Die Leistungen des Petitionswesens sind nach den beteiligten Instanzen zu differenzieren. Für den Petenten erbringt das Petitionswesen insbesondere einen Beitrag zu seinem Rechts- und Interessenschutz und eröffnet eine Möglichkeit der politischen Teilhabe; der Petitionsadressat erlangt über das Petitionswesen Informationen über die Problemlagen des jeweiligen Bereiches und kann dadurch seine Kontrollfunktion besser wahrnehmen; für das politische System insgesamt dient das Petitionswesen der Vertrauensbildung zwischen Bürger und Staat sowie der Legitimation.

Die institutionellen Ausprägungen des Petitionswesens sind äußerst vielfältig und oft aufgeteilt zwischen staatlichen und nichtstaatlichen Bereichen sowie im staatlichen Bereich zwischen der Exekutive und Legislative. Auch die Benennungen sind entsprechend variantenreich: vom Bürgerbeauftragten über den Ombudsmann bis zum Volkskanzler, um nur einige zu nennen. Auch innerhalb der Parlamente gibt es für das Petitionswesen unterschiedliche institutionelle Lösungen. Der Petitionsausschuss des Deutschen Bundestages mit seinen umfassenden Zuständigkeiten und Kompetenzen ist in dieser Form nur selten anzutreffen.

Versucht man, die besonderen Eigenschaften des Petitionierens im Vergleich zu anderen Verfahren des persönlichen Rechtsschutzes sowie der politischen Teilhabe herauszuarbeiten, dann liegen diese in den vergleichsweise geringen formalen Anforderungen, in der Mittlerfunktion des Petitionsadressaten und der Themensetzung durch den Petenten.

Bei elektronischen Petitionen denkt man in erster Linie an die elektronische Übermittlung einer Petition. Die Erfahrung zeigt aber, dass die elektronische Übermittlung nicht unbedingt deren Abruf im Internet impliziert, und umgekehrt die Veröffentlichung im Internet nicht unbedingt eine elektronische Übermittlung voraussetzt. Momentan treten als die wichtigsten Varianten elektronischer Petitionen auf:

  • beim Petitionsadressaten intern verarbeitete elektronische Petitionen,
  • von den Petenten elektronisch eingereichte Petitionen,
  • öffentliche elektronische Petitionen im Internet mit einem mehr oder weniger umfangreichen ergänzenden Informationsangebot,
  • öffentliche elektronische Petitionen mit erweiterten kommunikativen und partizipativen Elementen.

Elektronische Petitionssysteme werden im Wesentlichen mit den folgenden Zielen eingeführt: Der Zugang soll erleichtert und erweitert, größere Transparenz über die Inhalte und Verfahren hergestellt und die Öffentlichkeit stärker einbezogen werden. Generell soll darüber das Petitionswesen modernisiert und gestärkt werden.

Ausdifferenzierung und Vielfalt des Petitionswesens im In- und Ausland

Bevor die Erfahrungen mit elektronischen Petitionssystemen im Einzelnen dargestellt werden, soll auf zwei Bereiche eingegangen werden, die den Kontext für die weitergehenden Analysen abgeben. Das ist zum einen das Petitionswesen in seinen herkömmlichen, aber äußerst ausdifferenzierten Formen (Kap. III). Zum anderen sind es die Maßnahmen zur Unterstützung demokratischer, parlamentarischer und partizipatorischer Prozesse und Verfahren (»E-Demokratie«, »E-Partizipation«, »E-Parlament«), zu denen auch elektronische Petitionen gehören (Kap. IV).

Die Bestandsaufnahme des Petitionswesens im In- und Ausland (Kap. III) zeigt ein weit ausdifferenziertes und vielfältiges Bild von Eingabestellen. Ihre rechtliche Position, die Verfahrensweisen, Nutzungszahlen und Nutzungsmuster, auch die Bedeutung von Medientechnologien, wie Telefon, Rundfunk und Internet, werden dargestellt. Ausführlicher wird auf die Situation in Deutschland eingegangen, auf das Petitionswesen des Deutschen Bundestages und die Beauftragten des Parlaments und der Bundesregierung sowie auf die Petitions- und Ombudsinstitutionen auf Landes-, kommunaler sowie europäischer Ebene. Aber auch die Entwicklungen im nichtstaatlichen Bereich, in einzelnen Wirtschaftsbranchen (Telekommunikation, Banken, Versicherungen) und bei den Medien (Zeitungen, Fernsehen, Internet) werden behandelt. Die eher kursorische Bestandsaufnahme des Petitions- und Ombudswesens im Ausland berücksichtigt Länder aus verschiedenen Weltregionen und mit unterschiedlichen politischen Systemen, so u. a. Estland, Tschechien, Russland, USA, Kolumbien, Venezuela und Indien. Bei den Fallstudien zu den elektronischen Petitionssystemen (Kap. V) wird ausführlicher auf Schottland, Großbritannien, Südkorea, Norwegen und Queensland (Australien) eingegangen.

Auf einige der gewonnen Erkenntnisse und Einsichten soll besonders hingewiesen werden:

  • Die Rolle von Parlamenten im Petitionswesen ist insgesamt schlecht erforscht. Die aus den vorliegenden Studien gewonnenen Einsichten zeigen jedoch, dass Parlamente, die gegenüber der Exekutive als stark gelten, oft auch über einflussreiche Petitionsinstanzen verfügen. Historisch ging die Stärkung des parlamentarischen Petitionswesens häufig einher mit einer Stärkung der Kompetenzen und Machtpositionen des Parlaments insgesamt. Prinzipiell wird die Konkurrenz zwischen Exekutive und Legislative auch über die Ausgestaltung des jeweiligen Petitions- und Eingabewesens ausgetragen.
  • Die parlamentarischen Petitionsinstanzen stehen in einer mehrfachen Konkurrenz: Zu den Petitionsinstanzen der Exekutive und solchen im nichtstaatlichen Bereich sowie zu den Systemen des Rechtsschutzes und den Verfahren der politischen Teilhabe. Dabei hat das Petitionswesen oft eine Ergänzungsfunktion, die an Bedeutung gewinnt, je schwächer das Rechtssystem und die Verfahren der politischen Teilhabe entwickelt sind.
  • Es gibt einige Hinweise darauf, dass die Vielfalt der Institutionen und Kompetenzen zunehmend zu Orientierungs- und Auswahlproblemen bei den Bürgern führt. Ein Indiz für solche Orientierungsprobleme sind die teilweise relativ hohen Zahlen an Zurückweisungen von Eingaben wegen Nichtzuständigkeit.
  • Nicht bestätigt werden kann die These, dass sich international das Eingabewesen nach privaten und öffentlichen Angelegenheiten ausdifferenziert habe, und sich insbesondere Ombudsinstitutionen auf die Entgegennahme und Bearbeitung privater Eingaben spezialisiert hätten. Die Lage stellt sich viel differenzierter dar. Man muss davon ausgehen, dass es kein international dominierendes Standardmodell gibt.
  • Bemerkenswert ist schließlich die große Bedeutung des Telefons für den Kontakt der Petenten zum Petitionsadressaten, wenn es als Eingabemedium zugelassen ist.

Petitionswesen und E-Demokratie

Elektronische Petitionssysteme gehören zu denjenigen Systemen, die unter Einsatz des Internets demokratische Prozesse fördern sollen. Dieser Bereich wird üblicherweise als digitale oder E-Demokratie bezeichnet (Kap. IV). Unterteilt man die digitale Demokratie nach Institutionen (oder Akteuren), dann gehören die im Rahmen dieser Untersuchungen im Zentrum des Interesses stehenden elektronischen Petitionssysteme (in Schottland, Deutschland, Queensland, Norwegen) zu einem Bereich, der mit dem unvermeidlichen Präfix »E« als »E-Parlament« bezeichnet wird. Berücksichtigt werden allerdings auch E-Petitionssysteme außerhalb des Parlamentsbereiches, z. B. bei der Exekutive (Großbritannien, Südkorea) oder im privaten Sektor. Unterteilt man die digitale Demokratie nach funktionalen Bereichen (Information, Kommunikation, Partizipation), dann ist im Kontext des Themas »elektronische Petitionen« ihr partizipativer Charakter von besonderem Interesse.

Eine Einschätzung des Entwicklungsstandes von digitaler Demokratie, E-Partizi­pation und E-Parlament im globalen Maßstab führt zu den folgenden Aussagen:

  • Die Entwicklung staatlicher Aktivitäten zur digitalen Demokratie, hier »E-De­mokratie« genannt, erscheinen im Vergleich zu den Aktivitäten nichtstaat­licher Akteure weltweit eher als schleppend.
  • Folgt man den internationalen Vergleichsstudien zur E-Demokratie, dann zählen zu den Vorreiterländern die anglofone Welt inkl. Kanada, der baltische Raum sowie Ostasien, insbesondere Südkorea.
  • Bei den staatlichen Aktivitäten zum Interneteinsatz wird dem E-Government (also dem Bestreben, die verwaltungsinternen Abläufe und die bürgerorientierten Dienste durch den Einsatz von Informations- und Kommunikations­techniken zu verbessern) deutlich mehr Gewicht beigemessen als dem Bereich der E-Demokratie und E-Partizipation.
  • Innerhalb des Bereiches der E-Demokratie gelten die Parlamente oft als Nachzügler, obwohl hier durchaus auch vorbildhafte Anwendungen mit Pioniercharakter, z. B. im Bereich von Konsultationen, zu finden sind. Die Parlamente Großbritanniens, aber auch Deutschlands, gelten als vergleichsweise besonders aktiv und innovativ.
  • Der Einsatz des Internets im Bereich von E-Demokratie und E-Parlament ist bezüglich der Informationsfunktion relativ weit gediehen, während die kommunikativen und insbesondere die deliberativen und partizipativen Elemente eher schwach entwickelt sind. Informationsreiche Angebote sind aber in jedem Fall eine gute Voraussetzung für eine gehaltvolle bürgerschaftliche Delibera­tion und Teilhabe.

Alles in allem stecken die E-Partizipation und die parlamentarische E-Demokra­tie noch in den Kinderschuhen, und die darin eingebetteten E-Petitionssysteme erscheinen fast als Speerspitze einer Entwicklung hin zu einer größeren Transparenz der politischen Verfahren und zu einer stärkeren Bürgerbeteiligung. Fragt man nach den Gründen für diese herausgehobene Stellung von E-Petitionen im Kontext der E-Demokratie, dann lautet eine Antwort, dass mit der Einführung von E-Petitionssystemen in der Regel an den bestehenden Verfahrensweisen nichts geändert wird, diese nur durch elektronische Funktionen angereichert werden. Dies vereinfacht den Einführungsprozess und reduziert die Innovationshürden. Günstig ist auch, dass im Petitionswesen die Bürger die Themen setzen und hierfür das Internet genutzt werden kann, die Entscheidungsbefugnisse indessen beim Adressaten verbleiben. Problematisch bleibt, wenn bei den Bürgern eine Erwartung entsteht, dass ihnen ein messbar größerer Einfluss zugestanden wird, dies aber von der Politik nicht umgesetzt werden kann.

Es erscheint deshalb sinnvoll, stärkere von schwächeren Formen der E-Partizi­pation zu unterscheiden und diese Kriterien auf E-Petitionen zu beziehen. Danach sind schwache Formen der E-Partizipation diejenigen, die nicht oder nur in eingeschränktem Maße an politische Aushandlungs- und Entscheidungsprozesse angebunden sind. Starke Formen der E-Partizipation liegen vor, wenn die Bürgerbeteiligung direkt und institutionell abgesichert in politische Aushandlungs- und Entscheidungsprozesse einfließt.

Insgesamt zeigt der vorliegende Diskussionsstand zur E-Partizipation, dass erfolgreiche »starke« E-Partizipation gewissen Kriterien genügen muss:

  • Für den jeweiligen Gegenstand und die jeweilige Zielgruppe muss ein angemessenes »Format« gefunden werden. Dies muss nicht in jedem Fall ein so anspruchsvolles auf Deliberation zielendes Format wie ein Onlinediskussionsforum sein.
  • Werbung und Zugang für das Partizipationsangebot müssen über geeignete und zielgruppenspezifische Kanäle erfolgen. Das Internet stellt dabei immer nur eine Möglichkeit unter anderen dar.
  • Je stärker das Partizipationsangebot eine direkte Kommunikation mit der Politik und einen direkten Einfluss auf politische Prozesse nahelegt oder solche Erwartungen schürt, desto höher muss das Maß an Transparenz über die politische Verwertung des Bürgerengagements sein.
  • Starke Partizipation setzt nicht nur auf Bürgerseite einen entsprechenden Einsatz von Zeit und Ressourcen voraus, sondern erfordert auch aufseiten der Politik eine ausreichende personelle und finanzielle Ausstattung.

Internationale Erfahrungen mit E-Petitionen

Die Analysen von E-Petitionssystemen im Ausland (Kap. V) zielen auf ein besseres Verständnis der Gestaltungsoptionen und Nutzungserfahrungen: Welche Ziele wurden formuliert und wie wurden diese erreicht? Welche Probleme traten auf und was hat sich bewährt? Wie wurden die Angebote angenommen? Wie beeinflusste der politisch-institutionelle Kontext die Ausgestaltung des E-Partizipa­tions­systems und seine Nutzung?

Schottland

Das elektronische Petitionssystem des schottischen Parlaments hat international zweifelsohne eine Vorreiterrolle bei parlamentarischen E-Petitionssystemen eingenommen. Es wurde so zum Vorbild auch für andere Petitionssysteme, nicht zuletzt für den Deutschen Bundestag, der auch die schottische Software für die Einreichung, Mitzeichnung und Onlinediskussion im Rahmen seines Modellversuchs einsetzte.

Eine wesentliche Besonderheit des schottischen Systems ist, dass es bereits im Zuge der Neugründung des schottischen Regionalparlaments – dieses wurde 1999 im Zusammenhang von Dezentralisierungs- und Regionalisierungsprozessen in Großbritannien neu geschaffen – konzipiert wurde. Vier normative Leitprinzipien – »sharing the power«, »accountability«, »access and participation«, »equal opportunities« – lagen der Ausgestaltung des parlamentarischen Systems zugrunde und schlugen sich auch im parlamentarischen Petitionswesen nieder. Insgesamt grenzte man sich bei diesem Reformprozess von den Verfahrensweisen des Zentralparlaments in London ab und orientierte sich stärker an den Parlamenten auf dem Kontinent. Der durch die Neugründung freigesetzte Reformimpuls, bei dem auf bestehende Institutionen keine Rücksicht genommen werden musste, ermöglichte hinsichtlich Transparenz, Offenheit, Zugänglichkeit und Partizipation ein Niveau, das auch in Kontinentaleuropa nur selten anzutreffen ist. Dies lässt sich insbesondere am Petitionswesen zeigen.

Das schottische Petitionsverfahren bietet ein Höchstmaß an Transparenz und Zugänglichkeit. Es garantiert, z. B. anders als beim Parlament Großbritanniens, eine Bearbeitung und Bescheidung einer Petition. Alle Petitionen sowie alle wesentlichen mit dem Petitionsverfahren zusammenhängenden Dokumente und Verfahrensschritte sind öffentlich und dabei meist über mehrere »Kanäle« zugänglich. So können die Petitionssitzungen nicht nur vor Ort besucht werden, sondern diese werden auch im Internet per Video übertragen. Die Videoaufzeichnungen wie die Sitzungsprotokolle sind im Internet abrufbar, außerdem alle wesentlichen mit einer Petition im Zusammenhang stehenden Anfragen des Petitionsausschusses sowie die eingehenden Antworten und Stellungnahmen von Ministerien, Behörden, Verbänden. Natürlich sind auch der eigentliche Petitionstext und ergänzende Materialien zu seiner Unterstützung über das Internet einsehbar. Oft werden Petenten zu einer Ausschusssitzung eingeladen, um dort im direkten Gespräch mit den Parlamentariern ihr Anliegen zu vertreten.

Das umfassende Informations- und Dokumentationssystem, das den gesamten Verfahrensprozess einer Petition begleitet, ist in das Internetangebot des schottischen Parlaments integriert. Darüber hinaus gibt es eine zusätzliche Kompo­nente, die sich auf die Einreichungsphase einer Petition bezieht, der sogenannte »ITC E-Petitioner«, der auch beim Deutschen Bundestag im Rahmen seines Modellversuchs zum Einsatz kam. Über diesen können Petitionen elektronisch übermittelt, unterstützende Unterschriften gesammelt und Petitionen in einem Online­forum diskutiert werden. Nie ist der Petent und der Bürger aber auf das Internet festgelegt: Auch wenn eine Petition nicht über das Internet eingereicht wurde, kann der ITC E-Petitioner genutzt werden, um Unterschriften zu sammeln oder diese zur Diskussion zu stellen. Unterschriften für eine Petition können sowohl im Internet als auch auf herkömmliche Art und Weise gesammelt werden. Die unterschiedlichen Medien schließen sich nicht aus, sondern ergänzen sich.

Wenn auch in vielen Diskussionen über elektronische Petitionssysteme Unterschriftensammlung und Onlinediskussion besonders hervorgehoben werden, sollte deren verfahrensmäßige Bedeutung nicht überschätzt werden. Die Sammlung von Unterschriften dokumentiert allein ein bestimmtes öffentliches Interesse an einem Anliegen. Es gibt kein Quorum, was zur Einreichung einer Petition benötigt oder was eine Petition in einer bestimmten Art und Weise privilegieren würde. Die Onlinediskussion soll zwar in den parlamentarischen Entscheidungsprozess einfließen, den Parlamentariern wird sogar regelmäßig zu jedem Diskussionsforum einer Petition eine ca. zweiseitige Zusammenfassung vorgelegt, die direkte Beteiligung der Politik an den Diskussionsforen sowie die Berücksichtigung der Diskussionsergebnisse im Beratungsprozess verbleibt aber auf einem niedrigen Niveau.

Die Anzahl der übermittelten Petitionen an den Petitionsausschuss pro parlamentarisches Jahr ist – im Vergleich zum Petitionsaufkommen beim Deutschen Bundestag – eher bescheiden und auch tendenziell rückläufig. Waren es im ersten Parlamentsjahr 1999/2000 knapp 200, so waren es in den letzten beiden Parlamentsjahren jeweils weniger als 100 Petitionen.

Bei der Beurteilung des Eingabeaufkommens beim schottischen Parlament ist zu berücksichtigen, dass Petitionen nur Gegenstände umfassen können, für die das Parlament eine Zuständigkeit besitzt. Das ist z. B. der Gesundheits-, Bildungs-, Umwelt- und Verkehrsbereich. Petitionen werden auch nur akzeptiert, wenn sie ein öffentliches Interesse formulieren, auch wenn die Abgrenzung im Einzelfall vermutlich schwierig ist. Außerdem ist zu berücksichtigen, dass es seit 2002 einen schottischen Ombudsmann für den öffentlichen Dienst gibt, dessen Arbeitsschwerpunkte bei der örtlichen Raumplanung, Wohnungsangelegenheiten und der Gesundheitsvorsorge liegen. Im Berichtsjahr 2007/2008 gingen bei ihm 2.418 Beschwerden und 1.779 Anfragen ein. Schließlich ist daran zu erinnern, dass sich Schotten natürlich auch an britische Institutionen mit Petitionen wenden können.

Der Anteil der elektronisch übermittelten Petitionen hat im letzten parlamentarischen Jahr 2007/2008 einen Anteil von fast zwei Dritteln erreicht. Eine generelle Erhöhung des Petitionsaufkommens durch das Internet ist jedoch nicht zu beob­achten.

Grossbritannien

Beim britischen Parlament können Petitionen nicht direkt an das Parlament gerichtet werden, sondern müssen zunächst von einem Abgeordneten aufgegriffen werden, der allein das Recht hat, Petitionen dem Parlament vorzulegen (»MP-Filter« oder »Sponsorshipmodell«). In der wechselvollen Geschichte des britischen parlamentarischen Petitionswesens ist gegenwärtig die Situation die, dass es keinen parlamentarischen Petitionsausschuss gibt und die Behandlung einer Petition auch keine Verfahrensgarantien aufweist: Die Petition kann geprüft, behandelt, debattiert, beschieden und beantwortet werden – oder auch nicht. So ist es nicht überraschend, dass die Anzahl der beim Parlament eingereichten Petitionen in jüngster Zeit mit 100 bis 150 Petitionen jährlich sehr gering war. Zu berücksichtigen ist dabei jedoch, dass es auf Ebene des Gesamtstaates zusätzlich ein dem Parlament berichtspflichtiges Ombudswesen gibt, dass in Schottland und Wales parlamentarische Petitionsausschüsse existieren und dass auch auf lokalpolitischer Ebene Petitionen eingereicht werden können.

Im britischen Parlament gibt es zurzeit Bestrebungen, diese eher missliche Situation, was das Ansehen, die Nutzung und die Verfahrensgarantien des Petitionswesens angeht, zu beheben. Im Zuge dieser Reformpläne wurde auch die Einführung eines elektronischen Petitionssystems erwogen. Das Parlament reagiert damit nicht zuletzt auf die sehr öffentlichkeitswirksame Einführung eines elek­tronischen Petitionssystems beim britischen Premierminister im November 2006. Über dieses System wurden bisher über 30.000 Petitionen eingereicht und mehr als 8 Mio. Unterschriften gesammelt. Petitionen, die 200 Unterstützungsunter­schriften vorweisen und den Zulassungskriterien entsprechen, werden durch die zuständigen Regierungsstellen beantwortet. Alle Unterzeichner werden darüber per E-Mail informiert. Eine öffentliche Diskussion unter den Bürgern und zwischen Bürgern und Politik ist im Rahmen des elektronischen Petitionssystems beim Premierminister allerdings nicht vorgesehen.

Die Kritik an diesem System hat sich u. a. daran festgemacht, dass ohne den Austausch von Argumenten zu einem Anliegen nur populistischen Tendenzen Vorschub geleistet und dem mit demokratischen Prozessen verbundenen deliberativen Verfahren keine Rechnung getragen würde. Außerdem wurde kritisiert, dass die Ansiedlung des elektronischen Petitionssystems beim Premierminister – unter Umgehung und damit Schwächung des Parlaments – die Vormacht der Exekutive in Großbritannien weiter verfestige.

Insgesamt gesehen spiegeln die Diskussionen über das Petitionswesen auf den verschiedenen politischen Ebenen die Grundlinien einer umfassenden Auseinandersetzung über die Modernisierung und Neuaustarierung des politischen Systems in Großbritannien wider.

Südkorea

Südkorea gilt seit Jahren als eines der führenden Länder in der Verbreitung und Nutzung des Internets einschließlich mobiler und breitbandiger Anwendungen. Auch im Bereich der öffentlichen Verwaltung sowie der politischen Kommunikation und Partizipation werden ambitionierte Modernisierungsstrategien unter Einbezug von Informations- und Kommunikationstechnologien verfolgt. Diese Modernisierungsstrategien können auch als Reaktion auf eine sehr vielfältige, oft regierungskritische politische Nutzung des Internets durch Bürger und zivilgesellschaftliche Organisationen gedeutet werden. Die staatlichen Aktivitäten im Ombuds- und Petitionswesen sind vor diesem Hintergrund zu interpretieren.

In Südkorea ist das Petitionsrecht in der Verfassung verankert; die staatlichen Stellen sind verpflichtet, Petitionen zu prüfen. Dem Parlament wird im Petitionswesen laut Verfassung allerdings keine besondere Rolle beigemessen. Das Gesetz über die Rechte und Kompetenzen des Parlaments weist zwar den parlamentarischen Ausschüssen die Aufgabe zu, sich mit Petitionen zu befassen, die in ihr Politikfeld fallen, dies wird aber kaum wahrgenommen. Darüber hinaus gibt es ein ganzes Netz von Einrichtungen, die für Bürgereingaben besonders zuständig sind und bei denen Tausende von Beschwerden und Bitten jährlich eingehen. Diese sind entweder – mit einer gewissen Unabhängigkeit – der Exekutive oder allen drei Gewalten zugeordnet. Dazu zählen u. a. das Board of Audit and Inspection (BAI), ein Verbraucherschutzgremium, das Amt des Ombudsmannes sowie eine Menschenrechts- und eine Antikorruptionskommission.

Der Ombudsmann ist seit 2007 zuständig für einen zentralen Telefonservice (»Government Call Center«) zur Annahme von Beschwerden und Hilfegesuchen. Dieser wurde eingerichtet, um den Zugang von Bevölkerungsteilen, die nicht das Internet nutzen, zu gewährleisten. Darüber hinaus ist beim Ombudsmann ein zentrales E-Partizipationsportal angesiedelt. Hierüber können Nutzer sowohl Beschwerden und Anregungen übermitteln als auch an Diskussionen über politische Themen in Onlineforen teilnehmen. Eines der zentralen Ziele dieses E‑Partizipationsportals ist es, eine einzige zentrale Anlaufstelle für Bürgerbeschwerden, Bürgervorschläge und den Bürgerdialog zu allen Regierungsressorts, allen staatlichen Ebenen und allen Politikfeldern zu entwickeln. In dieses Portal ist eine Petitionsfunktion integriert.

In offiziellen Regierungsdokumenten werden die Vorteile dieser Plattform wie folgt benannt:

  • eine höhere Zufriedenheit bei den Petenten;
  • eine deutlichere Verkürzung der Bearbeitungszeiten;
  • eine Stimulierung des bürgerschaftlichen Engagements insgesamt.

Probleme gibt es offensichtlich bei den öffentlichen Verwaltungen, die nur begrenzt bereit sind, die Eingaben der Bürger ernst zu nehmen und das Bürgerengagement als Chance zu sehen.

Queensland (Australien)

Bereits 2002 führte das Parlament von Queensland, soweit ersichtlich nach Schottland als zweites Parlament weltweit, ein E-Petitionssystem ein. Diese Stärkung des parlamentarischen Petitionswesens war eingebettet in eine umfassende E-Demokratieinitiative, deren Ziel es war, politische Partizipation und Bürgerengagement zu stärken und das öffentliche Ansehen von Politik und öffentlichen Institutionen zu verbessern. Bestandteile dieser von Regierungsseite ausgehenden Programmatik waren neben der Modernisierung des Petitionswesens die Einführung von internetbasierten Konsultationen sowie die Videoübertragung der Parlamentssitzungen im Internet.

Man muss diese Programmatik vor dem Hintergrund der um die Jahrtausendwende noch herrschenden allgemeinen Interneteuphorie und vor einer spezifischen Krisenwahrnehmung des politischen Systems in Queensland sehen: Queensland war durch eine langanhaltende Einparteiendominanz und die Wahl von Premierministern mit autokratischen Zügen geprägt. Zur Jahrtausendwende führte der rasche Aufstieg von neuen »Antiestablishmentparteien« zu erheblichen Verwerfungen des Parteiensystems.

Das parlamentarische Petitionswesen ist eher als schwach einzuschätzen. Bürgeranliegen müssen, ähnlich wie in Großbritannien, über einen Abgeordneten an das Parlament herangetragen werden. Eine Prüfung und ein Prüfungsbescheid sind nicht garantiert.

Das elektronische Petitionssystem hat an den etablierten Verfahrensschritten nichts geändert, sondern wurde entsprechend diesen bewusst nachgebildet. Die Einreichung erfolgt nicht über das E-Petitionssystem, sondern der Petent muss zunächst einen Abgeordneten finden, der seine Petition übernimmt und formal in das Parlament einbringt. Erst danach wird die Petition gegebenenfalls elektronisch eingereicht. Die wesentliche Funktion des elektronischen Petitionssystems ist die Veröffentlichung des Petitionstextes und die Sammlung von unterstützenden Unterschriften. Ein Diskussionsforum, wie in Schottland, Deutschland oder bei den norwegischen Kommunen, existiert nicht. Es gibt aber Überlegungen, solche Diskussionsforen, eventuell auch in der Phase der Erstellung einer Peti­tion, einzurichten. Nach Abschluss der Mitzeichnungsphase werden die elektronischen Petitionen wie die herkömmlichen behandelt. Eine inhaltliche Befassung des Parlaments oder eines Parlamentsausschusses mit der Petition findet in der Regel nicht statt. Von Bedeutung ist einzig die Übermittlung der Petition durch das Parlament an den zuständigen Minister. Dieser kann, muss aber nicht, eine Stellungnahme abgeben. Liegt eine solche vor, wird diese an den Petenten übermittelt und im Falle der elektronischen Petition im Internet veröffentlicht. Auch die elektronischen Mitzeichner, soweit gewünscht, erhalten diese Stellungnahme des Ministeriums zugeschickt. Es wird berichtet, dass mit der Einführung des E-Petitionssystems und der Veröffentlichung von Petitionen und Stellungnahmen der Ministerien die Anzahl der Antworten durch die Ministerien zugenommen hat – ein sicherlich für das Petitionswesen positiv zu bewertender Effekt.

Die Einführung des E-Petitionssystems hat bisher keinen Impuls zu einer generellen Steigerung des Petitionsaufkommens erkennen lassen. Bei der Beurteilung des parlamentarischen Petitionsaufkommens ist zu beachten, dass es neben parlamentarischen Petitionen auch die Möglichkeit gibt, sich an einen Ombudsmann zu wenden. Ein Großteil der individuellen Beschwerden über das Verwaltungshandeln wird über diesen Ombudsmann abgewickelt.

Auffallend ist, dass im Zeitraum 2002 bis 2007 durchgängig mehr Papierpetitionen als elektronische Petitionen beim Parlament eingereicht wurden und dass die Anzahl der über das E-Petitionssystem gesammelten Unterschriften insgesamt stets niedriger war als die der herkömmlich gesammelten Unterschriften. Allerdings ist festzustellen, dass über die Jahre die Nutzung des E-Petitionssystems zur Veröffentlichung von Petitionen und zum Sammeln von Unterschriften zugenommen hat.

Norwegen

Der Fall Norwegen weist einige Besonderheiten auf. Die betrachtete staatliche Ebene ist die kommunale Ebene. Die Einführung eines formalen kommunalen Petitionsrechts erfolgte erst 2003 und steht im Zusammenhang mit der Wahrnehmung einer politischen Krise, die sich an einem langanhaltenden Rückgang der Wahlbeteiligung bei Kommunalwahlen festmachte. Mit der Einführung eines kommunalen Petitionsrechts hoffte man, dem entgegenwirken zu können.

Für die gültige Einreichung einer Petition muss allerdings ein Quorum erreicht werden, das bei Gemeinden und Städten bei 300, bei Landkreisen bei 500 Mitzeichnern liegt – eine für Petitionen im internationalen Vergleich eher ungewöhnliche Hürde. Die norwegische kommunale Petition erscheint deshalb fast wie eine Mischung zwischen einer Petition und einem Bürgerantrag nach deutschem Recht, über den die Bürger einer Gemeinde bei Erfüllung eines Quorums die Behandlung eines Themas im Gemeinderat erzwingen können.

Der kommunale Reformimpuls führte 2005 dazu, dass ein elektronisches Petitionssystem entwickelt wurde, das sich in den Funktionen an das schottische Vorbild anlehnte. Dieses wurde bisher in 14 Kommunen eingeführt, deren Größe zwischen wenigen Tausend und einigen Zehntausend Einwohnern liegt. Die mit der Einführung des elektronischen Petitionssystems verbundenen Ziele waren, das kommunale Petitionsrecht weiter bekannt zu machen und dessen Nutzung zu steigern, den Zugang zum Petitionssystem zu erleichtern, die Transparenz über das Verfahren zu erhöhen, das Informationsangebot anzureichern und jüngere Altersgruppen zu mobilisieren.

Das eigentliche Einreichungs- und Bearbeitungsverfahren von E-Petitionen weist im Vergleich zu den bisher dargestellten Beispielen – mit Ausnahme des Quorums – keine Besonderheiten auf. Nach Einreichung und Prüfung der Petition wird diese im Internet veröffentlicht, und es können Unterschriften gesammelt und das Onlineforum zur Diskussion genutzt werden. Nach Abschluss dieser Phase und bei Erreichung des Quorums wird zu der Petition in der Gemeindeverwaltung eine Stellungnahme erarbeitet und diese dem Gemeinderat zusammen mit der Petition vorgelegt. Der federführende Petent soll über alle Verfahrensschritte informiert werden.

Die bisherigen Erfahrungen sind allerdings eher ernüchternd. In den beteiligten 14 Pilotkommunen wurden während des zweijährigen Einführungszeitraums von 2005 bis 2007 nur 17 E-Petitionen und eine Papierpetition eingereicht. Von den elf Petitionen, die im betrachteten Zeitraum die Einreichungsphase abgeschlossen hatten, erreichten nur zwei das erforderliche Quorum, wobei in einem Fall zusätzlich Unterschriften auf Papier gesammelt wurden. Die Diskussions­foren wurden nur in einem sehr geringen Umfang genutzt. Keine der Petitionen erhielt mehr als zwölf Kommentare. Aus Sicht der Politik wurde den kommunalen Petitionen und insbesondere den E-Petitionen trotzdem eine gewisse Wirkung beigemessen. Durch die (potenzielle) Öffentlichkeit des Bürgeranliegens fühlten sich die politischen Institutionen diesem stärker verpflichtet. Dennoch war für die in einer Untersuchung befragten Petenten und Kommunalpolitiker klar, dass der Petitionskanal nicht als das wirksamste Mittel der politischen Einflussnahme anzusehen sei. Direkte Gespräche mit den Gemeindevertretern und Kommunalpolitikern seien in der Regel effektiver.

Bei der Bewertung des Petitionsgeschehens in den untersuchten norwegischen Kommunen ist allerdings zu berücksichtigen, dass das relativ neue kommunale Petitionsrecht sich vermutlich im politischen Bewusstsein der Bevölkerung noch wenig präsent ist und unter den spezifischen Bedingungen kleiner Gemeinden vielleicht die eher formalen Formen schriftlicher Kommunikation über das Internet weniger geeignet erscheinen als die direkte und persönliche Kommunikation.

Modellversuch »Öffentliche Petitionen« des Deutschen Bundestages

Im September 2005 startete der Deutsche Bundestag einen zweijährigen Modellversuch »Öffentliche Petitionen«, der durch das TAB in Zusammenarbeit mit Zebralog Ende 2006, Anfang 2007 evaluiert wurde (Kap. VI). Die Ergebnisse wurden dem Deutschen Bundestag im Frühjahr 2007 vorgelegt, und dieser beschloss im Juni 2007 die Überführung des Modellversuchs in den Regelbetrieb sowie die Vergabe eines Entwicklungsauftrags für ein neues, eigenes Softwaresystem. Dieses wurde im Oktober 2008 in Betrieb genommen.

Was zeichnet das System der »Öffentlichen (elektronischen) Petitionen« des Deutschen Bundestages aus? Petitionen können elektronisch als Anhang einer E-Mail eingereicht werden. Sie werden nach Prüfung durch den Ausschuss im Internet veröffentlicht und können dort unterstützend mitgezeichnet und in einem Internetforum diskutiert werden. Sie werden danach wie andere Petitionen bearbeitet, geprüft und beschieden. Die Entscheidung mit der Begründung wird wiederum im Internet veröffentlicht.

Die Betonung des öffentlichen Charakters einer Petition weist darauf hin, dass bisher Petitionen, wie auch die Petitionsbeschlüsse des Bundestages mit ihren Begründungen, vom Bundestag nicht veröffentlicht wurden. An dieser Position hat sich prinzipiell nichts geändert. Öffentlich über das Internet zugänglich sind heute weniger als 2 % aller Petitionen. Die Mitzeichnungsfunktion wurde seit Beginn des Modellversuchs von mehr als 1 Mio. Personen genutzt und mehrere Tausend Bürger haben sich an den Onlineforen mit Diskussionsbeiträgen beteiligt.

Die im Rahmen des Projekts durchgeführten Befragungen von Politikern, deren Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern, der Bundestagsverwaltung und der Petenten ergaben insgesamt ein positives Urteil zum Modellversuch. Allerdings besteht auch eine Reihe von Problemen und Mängeln des Systems. So wies die Software des Modellversuchs erhebliche Schwachpunkte in der Bedienbarkeit sowie der Leistungsfähigkeit auf. Sie war außerdem als reine Insellösung nicht in die informationstechnische Umgebung des Bundestages eingebunden, was zu Reibungsverlusten und Ineffizienzen führte.

Versucht man die Frage zu beantworten, ob sich durch die Möglichkeit, Petitionen über das Internet einzureichen (und diese dort zu veröffentlichen, Unterschriften zu sammeln und zu diskutieren), die Anzahl der Petitionen insgesamt erhöht hat, dann gibt das vorliegende Datenmaterial aus den Jahren 2006 und 2007 keinen Hinweis für eine solche internetbedingte Erhöhung. In Bezug auf das Ziel, Bevölkerungsgruppen über das Internet zu ereichen, die bisher am Petitionsgeschehen deutlich unterrepräsentiert waren, ist die Bilanz gemischt. Sowohl die neuen Internetpetenten als auch die herkömmlichen Petentengruppen unterscheiden sich vom Durchschnitt der Bevölkerung dahingehend, dass Männer und besser ausgebildete Bevölkerungsgruppen deutlich überrepräsentiert sind. Durch den Modellversuch ist es allerdings gelungen, jüngere Bevölkerungsgruppen zu erreichen, nicht aber mehr Frauen und Bevölkerungsgruppen mit niedrigeren Bildungsabschlüssen.

In Bezug auf eine größere Transparenz des Petitionsverfahrens hat der Modellversuch zwar erste Schritte eingeleitet. Der Umfang der zur Verfügung gestellten Informationen ist aber bisher gering und insbesondere der Anteil der veröffentlichten Petitionen mit weniger als 2 % noch sehr niedrig.

Hohe Erwartungen wurden an das Diskussionsforum gestellt. Gleichzeitig gab es Bedenken, was seinen möglichen Missbrauch angeht. Die Beteiligung an den Diskussionsforen zu den einzelnen Petitionen war dann überraschend stark und die Qualität dieser Diskussionen in der überwiegenden Zahl der Fälle hoch. Gleichwohl mussten durch den Moderator auch Beiträge gelöscht und in wenigen Ausnahmefällen auch einzelne Foren geschlossen werden. Das Hauptproblem der Foren liegt in der Schnittstelle zum eigentlichen Petitionsverfahren. Eine systematische und regelmäßige Auswertung und eine Berücksichtigung im Petitions­verfahren fanden nicht statt. Auch kam es nicht zu einem Dialog zwischen Bürgern und Politikern, was, wie aus den durchgeführten Befragungen ersichtlich wurde, die teilnehmenden Bürger überwiegend erwarteten, die Politik aber aus Zeitgründen ablehnte.

Gestaltungsoptionen und Forschungsdesiderate

Das Büro für Technikfolgen-Abschätzung beim Deutschen Bundestag (TAB) hat eine Reihe von in erster Linie softwaretechnischen Vorschlägen zur Weiterentwicklung des elektronischen Petitionssystems des Deutschen Bundestages gemacht (Kap. VII), von denen einige bereits im Zuge der Neuentwicklung eines elektronischen Petitionssystems des Deutschen Bundestages aufgegriffen wurden. Eine anhaltende Quelle von Missverständnissen war die bisherige Trennung der elektronischen Eingabeverfahren: einerseits über ein Webformular, wobei diese Petition dann im normalen Verfahren weiterbehandelt wurde, und andererseits über einen Anhang an eine E-Mail für die Veröffentlichung der Petition im Internet mit Mitzeichnungs- und Diskussionsfunktion. Es wurde vorgeschlagen, diese Trennung aufzuheben und den Petenten – unabhängig davon, auf welchem elektronischen Weg er seine Petition übermittelt – die Wahlmöglichkeit zu geben, für eine Behandlung der eigenen Petition als »öffentliche Petition« zu optieren. Auch dies wurde mit dem neuen System ab Herbst 2008 umgesetzt. Generell wäre zu prüfen, ob nicht die bestehenden Verfahren so geändert werden sollten, dass Übergänge zwischen den verschiedenen Medien erleichtert und die Mitbestimmungsmöglichkeiten der Petenten über das Verfahren erweitert werden. So könnte es – wie in anderen Ländern – möglich sein, dass auch schriftlich eingereichte Petitionen im Internet veröffentlicht werden, oder dass Unterschriften zu einer Petition sowohl auf Papier als auch im Internet gesammelt werden können. Der Petent könnte z. B. selbst festlegen, wann er seine Petition veröffentlichen und welchen Zeitraum er für die Mitzeichnungs- und Diskussionszeit ansetzen will.

In Bezug auf das Diskussionsforum sieht das TAB die Notwendigkeit, dessen Zielsetzungen und Verwendungszwecke – jenseits technischer Realisierungen – genauer zu klären und die Ergebnisse dieses Klärungsprozesses gegenüber den Petenten und der Öffentlichkeit zu kommunizieren. Die gegenwärtige Situation, wo zumindest gegenüber der Öffentlichkeit der Eindruck entstehen könnte, die Foren dienten auch der Diskussion zwischen Politik und Öffentlichkeit und ihre Ergebnisse würden im weiteren Petitionsverfahren systematisch verarbeitet, sollte nicht aufrechterhalten, sondern in der einen oder anderen Form geklärt werden. Eine erwägenswerte Option für den Einsatz von Diskussionsforen zu einzelnen Petitionen könnten elektronische »Anhörungen« sein – vergleichbar mit den öffentlichen Ausschusssitzungen. Die Abgeordneten könnten hierfür ein für sie besonders relevantes Thema auswählen und gezielt ihre Fragen und Argumente zum jeweiligen Themenkomplex einbringen.

Des Weiteren könnte durch moderne softwaretechnische Such-, Sortier-, Bewertungs- und Klassifizierungsfunktionen der Zugriff auf die Diskussionsforen – auch für den Bundestag – gegenüber der Situation im Modellversuch drastisch verbessert werden. Durch automatisierte Profildienste könnten die Abgeordneten und ihre Mitarbeiter stärker von den Eingaben und Argumenten der Bürgerinnen und Bürger profitieren. Zu denken wäre hier an individuell einrichtbare, automatische Such- und Benachrichtigungsprofile über Petitionen, die z. B. den eigenen Wahlkreis oder ein bestimmtes Themengebiet betreffen.

Der Vorschlag des TAB zur Einrichtung einer Leit- und Servicestelle für Petitionen, Beschwerden und Eingaben beim Deutschen Bundestag greift die Problematik der Vielfalt von Eingabestellen für die Orientierung der Bürger auf. Der Deutsche Bundestag könnte sich über eine solche Leit- und Servicestelle als zentrale Petitionsinstanz weiter profilieren. Die Bürger sollten in optimaler Weise über die Profile der einzelnen Eingabestellen informiert und in der Auswahl einer geeig­neten Stelle beraten werden. Über eine internetgestützte Plattform könnte die Mehrzahl der Anfragen bereits datenbankgestützt erledigt werden.

Zu den Forschungsbedarfen zählt, dass insbesondere in der politikwissenschaftlichen Forschung Petitionen und E-Petitionen kaum behandelt werden. Erstaunlicherweise gibt es keinerlei Befragungen zur Bekanntheit, dem Ansehen, der Nutzung sowie dem Erfolg des Petitionswesens in Deutschland. Unter dem Eindruck der quantitativen wie qualitativen Vielfalt der Bürgereingaben könnten Bedarf, Konzept und Realisierungschancen einer wissenschaftlichen Petitionsberichterstattung geprüft werden.

Insgesamt gesehen erscheint es angezeigt, dem sich dynamisch entwickelnden Petitionswesen in Politik und Forschung noch stärker Beachtung zu schenken. Insofern es gelingt, sowohl die Reformchancen im institutionellen Bereich als auch die sich ständig erweiternden technischen Möglichkeiten aufeinander abzustimmen, können E-Petitionen einen wichtigen Beitrag zu einer partizipatorischen Modernisierung der Demokratie leisten.

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