Büro für Technikfolgen-Abschätzung beim Deutschen Bundestag

Juliane Jörissen • Reinhard Coenen

Instrumente zur Steuerung der Flächennutzung

Auswertung einer Befragung der interessierten und betroffenen Akteure

TAB-Hintergrundpapier Nr. 010. Berlin 2004, 72 Seiten

Zusammenfassung

Auf Anregung des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit führt das Büro für Technikfolgen-Abschätzung beim Deutschen Bundestag (TAB) ein TA-Projekt zum Thema "Reduzierung der Flächeninanspruchnahme – Ziele, Maßnahmen, Wirkungen" durch.

Das Projekt soll einen umfassenden Überblick über die Vielfalt der in der aktuellen Debatte vorgeschlagenen Instrumente zur Steuerung der Flächennutzung geben, sie im Hinblick auf Kriterien wie Effizienz, Vollzugseignung, Kontrollierbarkeit und Akzeptanz bewerten sowie Umsetzungschancen und Wirkungen von Maßnahmen bzw. Maßnahmenbündeln untersuchen.

Im Rahmen des Projektes hat das TAB eine schriftliche Befragung von ausgewählten interessierten und betroffenen Akteuren durchgeführt. Zweck der Befragung war es, die Vor- und Nachteile der verschiedenen Reformvorschläge aus der Sicht unterschiedlicher Interessenstandpunkt zu beleuchten und wichtige Konfliktlinien aufzuzeigen. Von den 31 befragten Verbänden haben 17 geantwortet, teilweise in sehr differenzierter Form.

Um die Übersicht über die Vielfalt der in der aktuellen Debatte vorgeschlagenen Instrumente zu erleichtern, wurden diese für die Befragung fünf verschiedenen Gruppen zugeordnet:

• planungsrechtliche Instrumente
• informatorische Instrumente
• kooperative Instrumente
• ökonomische Instrumente
• finanzielle Förderinstrumente

Wie aufgrund der heterogenen Interessenlage der befragten Verbände zu erwarten war, zeigt die Auswertung der Stellungnahmen und Positionspapiere ein vielschichtiges kontroverses Meinungsbild. Bezüglich nur weniger Instrumente gibt es Übereinstimmung. Zusammenfassend lässt sich Folgendes feststellen:

Das planungsrechtliche Instrumentarium wird von der Mehrheit der Befragten für ausreichend und prinzipiell für geeignet gehalten, den gesetzlichen Auftrag eines sparsamen und schonenden Umgangs mit der Ressource Boden umzusetzen. Fast alle konstatieren aber ein eklatantes Vollzugsdefizit. Das Problem liegt nach übereinstimmender Auffassung in dem fehlenden politischen Willen der Akteure, diese anzuwenden. Einige der Befragten halten gleichwohl eine gezielte Ergänzung des Planungsrechts für notwendig. Vorgeschlagen werden u.a. die Einführung eines Bedarfsnachweises für die Ausweisung von Bauland im Außenbereich, die zeitliche Befristung von Bauleitplänen und Baurechten und die Modifizierung der Baunutzungsverordnung.

Ein hoher Stellenwert wird allgemein informatorischen Instrumenten beigemessen, sowohl im Hinblick auf die Bewusstseinsbildung der Bevölkerung als auch im Hinblick auf die Herstellung von mehr Markttransparenz. Das beklagte Vollzugsdefizit im Planungsrecht könne am ehesten durch eine verstärkte Aufklärung aller Beteiligten bekämpft werden. Baulandkataster, die Aufschluss geben über ausgewiesenes Bauland, bestehende Brachflächen, überbaubare, aber untergenutzte Flächen, einschließlich der Eigentumsverhältnisse werden als wichtiges flankierendes Instrument einer Flächenhaushaltspolitik angesehen. Eine rechtliche Verpflichtung zur Führung von Baulandkatastern wird jedoch von einigen Verbänden wegen des damit verbunden bürokratischen Aufwands abgelehnt.

Eine verstärkte Zusammenarbeit der Gebietskörperschaften auf regionaler Ebene wird generell für wünschenswert gehalten, wobei jedoch der Erfolg der bisher praktizierten Kooperationen sehr unterschiedlich beurteilt wird. Während einige der befragten Verbände die Auffassung vertreten, dass sich vor allem die informellen Modelle bewährt haben, stehen andere der Realität der interkommunalen Kooperation sehr skeptisch gegenüber. Kooperation setze "win-win-Situationen" voraus und sei nicht in der Lage, Konflikte um die Verteilung knapper Ressourcen zu lösen. Von den Kritikern wird daher eine Vitalisierung der Regionalidee als notwendig angesehen, entweder über Förderprogramme, durch eine Verlagerung der Kompetenz zur Flächennutzungsplanung auf die regionale Ebene oder durch eine grundlegende Neuorganisation der Verwaltungsstrukturen.

Über die vielfach geforderte Flankierung des planungsrechtlichen Instrumentariums durch ökonomische Anreizinstrumente herrscht unter den Verbänden keineswegs Konsens.

Die meisten Verbände der Bau- und Wohnungswirtschaft sprechen sich mehrheitlich dagegen aus. Sie lehnen die Nutzung von Steuern zur flächenpolitischen Lenkung grundsätzlich ab. Die übrigen befragten Verbände halten dagegen eine solche Flankierung für unumgänglich und plädieren zum Teil für eine umfassende ökologische Finanzreform.

Eine Reform der Grundsteuer, mit dem Ziel, die bodenpolitische Lenkungswirkung zu verstärken, wird dementsprechend von der Bau- und Wohnungswirtschaft mit einer Ausnahme nicht befürwortet. In Anbetracht der nicht zeitgemäßen Bemessungsgrundlage des heutigen Grundsteuersystems schließt sie allerdings eine Reform nicht prinzipiell aus, sofern diese aufkommensneutral erfolgt und bewohnte Grundstücke nicht höher belastet als bisher. Demgegenüber wird von allen übrigen Befragten eine grundlegende Reform gefordert, die neben den flächenmobilisierenden Wirkungen auch Kriterien wie Verwaltungsaufwand, praktische Handhabbarkeit und Steuergerechtigkeit berücksichtigen müsste. Eine eindeutige Präferenz für eines der aktuell diskutierten Reformmodelle (ergänzende Baulandsteuer, reine Bodenwertsteuer, reine Flächensteuer, Flächennutzungssteuer, kombinierte Bodenwert- und Bodenflächensteuer) zeichnet sich dabei nicht ab.

Bei der Gewerbesteuer wird von allen Verbänden, die sich dazu geäußert haben, weiterhin erheblicher Reformbedarf gesehen. Um die Flächenausweisungskonkurrenz der Kommunen abzubauen, schlagen einige Verbände eine überörtlich zu erhebende und regional zu verteilende Gewerbesteuer vor. Andere plädieren für einen kompletten Umbau der Gemeindefinanzen, der alle Komponenten des Systems (Anteil der Gemeinden an der Einkommensteuer, Gewerbesteuer, Grundsteuer, staatliche Zuweisungen im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs) einbeziehen sollte.

Mit großer Übereinstimmung wird die Grunderwerbsteuer als negativ beurteilt. Sie behindere den Grundstücksverkehr, erschwere die Nutzung bereits erschlossener Baulandpotenziale und stehe der zunehmend geforderten Mobilität der Bürger im Wege. Die Mehrheit der Befragten fordert eine Reduktion auf das ehemalige Niveau von 2 % oder die völlige Abschaffung. Alternativ wird vorgeschlagen, Käufe im Bestand, Kauf und Verkauf von städtischen Brachflächen oder den Zwischenerwerb von Grundstücken durch die Kommunen von der Grunderwerbsteuer zu befreien. Vorgeschlagen wird auch die Grunderwerbsteuer durch eine Neuerschließungsabgabe zu ersetzen.

Um einen Anreiz zu schaffen, den Versiegelungsgrad städtebaulich genutzter Flächen zu reduzieren, plädieren die Befragten überwiegend für eine versiegelungsabhängige Abwassergebühr und gegen eine Versiegelungsabgabe. Einige Verbände lehnen beide Instrumente ab.

Die Einführung handelbarer Flächenausweisungsrechte wird von den Befragten mehrheitlich kritisch gesehen. Befürchtet wird ein erheblicher bürokratischer Aufwand, der in keinem Verhältnis zu dem erwarteten Nutzen steht. Dies um so mehr, als in vielen Regionen Deutschlands demnächst ein Überangebot an erschlossener, bald nicht mehr benötigter Siedlungsfläche zu erwarten sei. Die Einigung auf eine normativ zu setzende Obergrenze der insgesamt noch ausweisbaren Baulandfläche sowie die bundesländerbezogene und regionale Verteilung der Kontingente würden vermutlich zu langwierigen politischen Auseinandersetzungen führen, bei denen mit einem bodenpolitisch wenig befriedigenden Kompromiss gerechnet werden müsste. Auch Befürworter des Zertifikathandels, die darin ein effizientes Instrument sehen, die Flächenallokation innerhalb der von der Raumordnung gesetzten Grenzen zu optimieren, verweisen auf die zahlreichen noch bestehenden methodischen Probleme (z.B. Modus der Erstverteilung, Befristung der Zertifikate, Abgrenzung regionaler Teilmärkte).

Eine Ökologisierung des kommunalen Finanzausgleichs, mit der einerseits Einkommensverluste der Gemeinden durch den Verzicht auf die Ausweisung von Wohn- und Gewerbebauland kompensiert und andererseits Maßnahmen der Kommunen zur ökologischen Aufwertung der Siedlungsfläche honoriert werden sollen, wird von den Verbänden der Bau- und Wohnungswirtschaft abgelehnt. Ihrer Auffassung nach steht der zu erwartende Verwaltungsaufwand in keinem Verhältnis zu dem möglichen Nutzen. Dagegen sehen die Akademie für Raumordnung und Landesplanung (ARL) und die Naturschutzverbände dieses Instrument als geeignet an, um den Interessenkonflikt zwischen der ertragslosen Vorhaltung von Freiflächen und der fiskalisch ergiebigen Ausweisung von Bauland zu mildern.

Die Frage der Wohneigentumsförderung wird erwartungsgemäß kontrovers beurteilt. Die meisten Verbände der Bau- und Wohnungswirtschaft fordern unter Hinweis auf die im europäischen Vergleich niedrige Eigentumsquote in Deutschland und die Bedeutung der Wohneigentumsbildung für die Altersvorsorge eine Beibehaltung der Eigenheimzulage. Sie würden sich aber nicht gegen eine pauschale Kürzung im Rahmen eines allgemeinen Subventionsabbaus sperren. Andere Verbände sprechen sich für eine Fokussierung der Förderung aus, z.B. durch eine Konzentration auf Familien mit mehreren Kindern, auf Schwellenhaushalte in Hochpreisregionen, auf den Erwerb im Bestand oder den Neubau auf innerstädtischen Brachflächen. Demgegenüber plädieren andere Verbände mehr oder weniger entschieden für eine ersatzlose Streichung der Eigenheimzulage, die aus ihrer Sicht auch unter sozialen Gesichtspunkten fragwürdig ist, da von ihr hauptsächlich eine vergleichsweise wohlhabende Mittelschicht profitiere.

Eine Aufstockung der Städtebauförderung und eine Neuausrichtung der Förderpolitik des Bundes wird von der Mehrheit der Befragten für dringend erforderlich gehalten, insbesondere um die Städte als Wohn- und Lebensorte attraktiv zu erhalten und den notwendigen Stadtumbau/-rückbau zu gestalten. Außerdem sollten die Förderprogramme von Bund, Ländern und EU besser miteinander koordiniert werden und die vorhandenen Mittel zielgerichteter eingesetzt werden.

Obwohl die hier zusammenfassend dargestellte Auswertung der Befragung bezüglich vieler Instrumente ein kontroverses Meinungsbild zeigt, bleibt festzuhalten, das keines dieser Instrumente allein zum Erfolg führen wird, sondern nur eine geeignete Kombination solcher Instrumente. Dies ergibt sich einerseits daraus, dass es sich bei der angestrebten nachhaltigen Siedlungsentwicklung um eine komplexe Zielsetzung handelt, die sowohl quantitative als auch qualitative Komponenten umfasst:

• Zum Ersten soll die zusätzliche Inanspruchnahme von Freifläche für Siedlungs- und Verkehrszwecke quantitativ reduziert und die Flächennachfrage möglichst in bereits besiedelte Gebiete durch Innenentwicklung, Ausschöpfung von Bestandspotenzialen sowie Wiedernutzung von Brachflächen befriedigt werden.
• Zum Zweiten soll sichergestellt werden, dass die Kommunen, soweit Siedlungserweiterungen dennoch unvermeidbar sind, Baulandausweisungen sparsam, in wechselseitiger Abstimmung und in Einklang mit den Zielen der Raumordnung und Landesplanung vornehmen.
• Zum Dritten soll die Flächennutzung in qualitativer Hinsicht verbessert werden, indem unnötige Neuversiegelungen vermieden, Entsiegelungspotenziale genutzt, Bodenqualitäten bei der Standortwahl berücksichtigt und das innerstädtische Grün- und Freiflächenangebot verbessert wird.

Andererseits sind unterschiedliche Akteure (z.B. Kommunen, Bauherren) mit jeweils geeigneten Instrumenten zu einem zielkonformen Verhalten anzuregen.

Die Kombination der Instrumente und auch die Eingriffstiefe der einzelnen Instrumente müssen so angelegt sein, dass insgesamt eine gerechte Kosten- und Lastenverteilung entsteht und negative wirtschaftliche und soziale Auswirkungen möglichst vermieden werden. Die Zusammenstellung solcher Instrumentenbündel und die Abschätzung ihrer flächenbezogenen sowie ökonomischen und sozialen Auswirkungen werden Gegenstand der zweiten Phase des TAB-Projektes sein.