Büro für Technikfolgen-Abschätzung beim Deutschen Bundestag

Barbara Lippa • Herbert Kubicek • Stephan Bröchler

Bekanntheit und Ansehen des Petitionsausschusses des Deutschen Bundestages und Nutzung des Petitionsrechts in Deutschland

Gutachten im Rahmen des TA-Projekts »Öffentliche elektronische Petitionen und bürgerschaftliche Teilhabe«

TAB-Hintergrundpapier Nr. 017. Berlin 2009, 112 Seiten

Zusammenfassung

Das Büro für Technikfolgen-Abschätzung beim Deutschen Bundestag (TAB) hat im Rahmen des TA-Projekts »Öffentliche elektronische Petitionen und bürgerschaftliche Teilhabe« ein Gutachten zum Thema »Bekanntheit und Ansehen des Petitionsausschusses des Deutschen Bundestages und Nutzung des Petitionsrechts in Deutschland« auf den Weg gebracht, in dessen Zentrum eine repräsentative Bevölkerungsumfrage stehen sollte. Der Auftrag umfasste die Fragebogenentwicklung, die Beauftragung und Betreuung der Vergabe der Befragung an ein Befragungsunternehmen sowie die Erstellung eines Auswertungsberichts. Das Institut für Informationsmanagement Bremen (ifib) hat diesen Auftrag erhalten. Die Befragung wurde von der Forschungsgruppe Wahlen Telefonfeld (FGWT) durchgeführt. Eine politikwissenschaftliche Beratung erfolgte durch Herrn Dr. Stephan Bröchler, Institut für Politikwissenschaft, Fernuniversität in Hagen.

Das hiermit vorgelegte Hintergrundpapier fasst die Ergebnisse der im November 2008 durchgeführten telefonischen Befragung unter der deutschsprachigen Wohnbevölkerung ab 16 Jahren zusammen. Die gestellten Fragen waren zuvor mit dem TAB abgestimmt worden. Befragt wurden insgesamt 1.014 Personen, deren Zusammensetzung nach den Merkmalen Geschlecht, Alter und Bildung als repräsentativ gelten kann. Für die in der Stichprobe enthaltene Gruppe der Befragten ohne deutsche Staatsbürgerschaft gilt eine eingeschränkte Repräsentativität.

Der Darstellung der Ergebnisse in den Kapiteln II bis V wird eine Erörterung des Gegenstands und der Zielsetzung des Gutachtens vorangestellt (Kap. I). Dabei wird auf Petitionen als Form politischer Beteiligung eingegangen, ebenso wie auf die Governancestruktur des deutschen Petitionswesens, die Position des Petitionsausschusses innerhalb des Deutschen Bundestages sowie die Verfahrensweise und prozedurale Besonderheiten des Petitionsausschusses. Anschließend wird der unbefriedigende Stand der Forschung zum Petitionswesen skizziert. Methodisch-statistische Anmerkungen schließen das Kapitel ab.

Die Ergebnisse der Befragung werden in vier Abschnitten wiedergegeben. Der Abschnitt Nutzung und Nichtnutzung des Petitionsrechts fasst die Ergebnisse zum Umfang der bisherigen Nutzung des Petitionsrechts im Verhältnis zu anderen Formen politischer Beteiligung insgesamt und in Abhängigkeit von soziodemografischen Merkmalen zusammen. Zudem werden die Ergebnisse zur Bekannt­heit des Petitionsrechts in verschiedenen Bevölkerungsgruppen sowie Gründe für einen Verzicht auf die Nutzung dieses Rechts wiedergegeben (Kap. II).

Es ist bemerkenswert, dass insgesamt 21,4 % der Befragten angeben, schon einmal eine Petition eingereicht oder unterstützt zu haben. Hochgerechnet sind dies näherungsweise 15 Mio. Menschen. Bei diesem überraschend hohen Anteil an Petenten ist zu beachten, dass nur 3,6 % selbst eine Petition eingereicht haben. Die Mehrheit hat eine Petition durch Mitzeichnung unterstützt. 5,6 % haben schon einmal über eine Einreichung nachgedacht, sich dann aber anders entschieden. Weitere 39,9 % der Befragten sagen, dass sie vom Petitionsrecht schon gehört haben, bisher aber noch keine konkrete Nutzungsabsicht bestand. Allerdings ist das Petitionsrecht fast jedem Dritten (32,9 %) nicht bekannt.

Bei der Analyse der soziodemografischen Zusammensetzung der Petenten zeigt sich insgesamt das allgemein für die politische Beteiligung seit Langem festgestellte Muster einer Dominanz von Männern, Personen in mittleren bis höheren Altersgruppen mit höheren Bildungsabschlüssen und höherem beruflichem Status. Allerdings lassen sich bei der Betrachtung der beiden Nutzungsmuster »Petition einreichen« und »Petition mitzeichnen« einige Besonderheiten ausmachen: Bei den Einreichern stellen die über 60-Jährigen die Gruppe mit den meisten Nutzern. Bei der Mitzeichnung liegen Männer und Frauen insgesamt gleichauf, wobei Frauen mittleren Alters (35 bis 59 Jahre) stark überdurchschnittlich Petitionen mitzeichnen. Gründe für die Nichtnutzung des Petitionsrechts variieren ebenfalls zwischen den Geschlechtern. Während Frauen häufiger angeben, dass eine Peti­tion zu viel Zeit und Mühe verursacht oder sie nicht gewusst hätten, an wen sie sich wenden sollten, geben Männer doppelt so häufig wie Frauen an, dass eine Petition im konkreten Fall nichts bringen würde (43,5 gegenüber 21,4 %) bzw. es wirkungsvollere Alternativen gebe (11,5 gegenüber 5,6 %).

Kapitel III fasst die Ergebnisse zur Bekanntheit des Petitionsausschusses des Deutschen Bundestages und des Petitionsrechts gegenüber dem Deutschen Bundestag zusammen. 78,1 % derjenigen, die angeben, vom Petitionsrecht gehört zu haben, sagen auch, dass sie schon vom Petitionsausschuss des Deutschen Bundestages gehört haben. Im Vergleich dazu geben nur 60,5 % an, von Petitions- bzw. Eingabeausschüssen oder Bürgerbeauftragten bei den Landtagen gehört zu haben. Auf die drei Fragen, ob Einreicher über die Ergebnisse informiert werden müssen, ob der Bundestag einen Vorschlag umsetzen muss und ob nur deutsche Staatsbürger Petitionen einreichen dürfen, gaben nur 22,8 % der Befragten drei richtige Antworten. Die Kenntnisse sind in verschiedenen Bevölkerungsgruppen sehr unterschiedlich. Bei weiblichen Personen mit Hauptschulabschluss und einfachen Arbeitern sind sie besonders gering. Die Tatsache, dass schon einmal eine Petition unterstützt wurde, führt nicht regelmäßig zu besseren Kenntnissen. Die Mitzeichner schätzen die abgefragten Inhalte des Petitionsrechts häufiger falsch ein als der Bevölkerungsdurchschnitt. Zudem wissen viele Mitzeichner nicht mehr, an wen die von ihnen unterzeichnete Petition gerichtet war. Dies gibt Anlass, den hohen Anteil der Unterstützer in seiner Bedeutung für das Petitionswesen etwas zu relativieren und in der Nähe anderer Unterschriftensammlungen für politische Anliegen einzuordnen.

In einem dritten Block werden die Ergebnisse zur Bedeutung des Petitionsaus­schusses des Deutschen Bundestages aus der Sicht von Bürgerinnen und Bürgern zusammengefasst (Kap. IV). Wie in der Darstellung der Governancestruktur des Petitionswesens im Kapitel I gezeigt wurde, gibt es eine Reihe von Stellen, an die sich Bürgerinnen und Bürger wenden können. Die Befragung sollte das Ansehen des Petitionsausschusses des Deutschen Bundestages ermitteln. Dazu wurde ein indirekter und szenarienbasierter Ansatz gewählt. Statt direkt das Ansehen nach verschiedenen Merkmalen zu erfragen, wurden drei Situationen vorgegeben, in denen unterschiedliche politische Anliegen verfolgt werden und jeweils fünf potenzielle Adressaten genannt, an die man sich primär wenden könnte. Der Petitionsausschuss und der Bundestagsabgeordnete des eigenen Wahlkreises wurden in allen drei Fällen genannt. Regierungsstellen und außerstaatliche Adressaten wurden in Abhängigkeit von den Szenarien variiert. Im ersten Szenario ging es um die Verweigerung der Übernahme der Kosten einer beruflichen Weiterbildungsmaßnahme durch die Bundesagentur für Arbeit (persönliches Problem mit Behörden), im zweiten Szenario darum, dass sich Öffentlichkeit und Politik mit den Risiken gentechnisch veränderter Lebensmittel auseinandersetzen sollen (öffentliches politisches Anliegen) und im dritten Beispiel darum, dass eine alternative Behandlungsmethode in den gesetzlichen Katalog der von Krankenkassen zu erstattenden Maßnahmen aufgenommen werden soll (Gesetzesbitte).

In allen drei Fällen wurden Regierungsstellen und nichtstaatliche Stellen um ein Vielfaches häufiger genannt als der Petitionsausschuss. Beim ersten und zweiten Szenario würden sich auch deutlich mehr Befragte an ihren Bundestagsabge­ordneten als an den Petitionsausschuss des Deutschen Bundestages wenden. Bei dem dritten Szenario, in dem es um eine Gesetzesbitte geht, liegen der Petitionsausschuss mit 7,6 und der zuständige Abgeordnete mit 7,5 % als primäre Adressaten etwa gleichauf, jedoch immer noch stark hinter den anderen genannten Stellen. Diese Befunde zeigen, dass der Petitionsausschuss des Deutschen Bundestages im Wettbewerb mit anderen Adressaten von politischen Anliegen von den Befragten nicht an vorderster Stelle positioniert wurde.

Im letzten Block werden schließlich Bewertungen des Petitionsverfahrens beim Deutschen Bundestag und Wünsche für Verbesserungen wiedergegeben (Kap. V). Im Gegensatz zu den vorliegenden Befragungsergebnissen aus der Evaluation des Modellversuchs (TAB 2008) wurden hier auch Personen nach ihren Bewertungen gefragt, die bisher noch keine Petition eingereicht oder unterstützt haben.

Über ein Drittel der Befragten, die das Petitionsrecht schon mal genutzt hat, verfügt über entsprechende Erfahrungen mit dem Petitionsausschuss. Knapp ein Drittel dieser Personen gibt an, mit der Behandlung ihrer Petition sehr zufrieden oder zufrieden gewesen zu sein. 56,1 % sind jedoch (sehr) unzufrieden gewesen. Bei den Anforderungen an die Bearbeitung von Petitionen steht die Gründlichkeit mit 37,7 % der Voten an erster Stelle, gefolgt von einer verständlichen Rückmeldung (25,3 %), Schnelligkeit bzw. unbürokratischer Bearbeitung (21,3 %) und öffentlicher Aufmerksamkeit (12,7 %). Schließlich wurde nach dem bevorzugten Einreichungsweg gefragt. Der Brief und die persönliche Vorsprache werden dabei insgesamt sehr viel häufiger genannt als das Internet oder das Telefon. Dies gilt auch für diejenigen, die sich als Internetnutzer bezeichnen. Bemerkenswert ist, dass in allen Altersgruppen der persönliche Weg noch vor dem Internet genannt wird und in der Altersgruppe der 16- bis 20-Jährigen mit knapp 40 % auch vor der schriftlichen Einreichung rangiert.

Es war nicht das ausdrückliche Ziel des Auftrags, aus der Auswertung der Befragung konkrete Handlungsempfehlungen zu entwickeln. Zu zwei Befunden werden im abschließenden Kapitel jedoch Anregungen gegeben (Kap. VI): Zum einen wird die Konkurrenzsituation aus der Sicht der Bürgerinnen und Bürger als mehrstufiger Selektionsprozess dargestellt und angeregt, dass sich der Petitions­ausschuss des Deutschen Bundestages hier eventuell mit einem deutlicheren Profil besser positionieren könnte. Zum anderen wird die insgesamt und vor allem bei jungen Leuten festgestellte hohe Präferenz für eine persönliche Vorsprache bei der Einreichung von Petitionen als Anlass gesehen, zu einem besseren Zusammenspiel von Wahlkreis-Abgeordneten und Petitionsausschuss zu gelangen.

Bei der Interpretation vieler Befunde fehlt ein Vergleichsmaßstab, um beurteilen zu können, ob Ansehen und Arbeitsweise des Petitionsausschusses als gut oder weniger gut zu bewerten sind. Solche Bewertungen können immer nur relativ sein. Es fehlen jedoch Vergleichswerte für Petitionsausschüsse von Landesparla­menten, anderen nationalen Parlamenten oder für den Deutschen Bundestag für zurückliegende Zeitpunkte. Daraus ergibt sich ein weiterer Forschungsbedarf. Wenn solche Vergleiche in Zukunft vorgenommen werden, sollte der Frage nach den Erfahrungen mit dem persönlichen Vorsprechen von Einreichern besondere Aufmerksamkeit geschenkt werden.