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Büro für Technikfolgen-Abschätzung beim Deutschen Bundestag Büro für Technikfolgen-Abschätzung beim Deutschen Bundestag

TA-Projekt

Umwelttechnik und wirtschaftliche Entwicklung

Integrierte Umwelttechnik - Chancen erkennen und nutzen

Themenbereich: Energie, Ressourcen, Umwelt
Analyseansatz: TA-Projekt
Themeninitiative: Ausschuss für Bildung, Forschung und Technikfolgenabschätzung
Status: abgeschlossen
Laufzeit: 1993 bis 1995

Untersuchungsgegenstand und Zielsetzung

Die Auswirkungen der Umweltpolitik auf den Wirtschaftsstandort Deutschland sind umstritten. Einerseits wird auf positive Wirkungen der bisherigen Umweltpolitik verwiesen, die sich in einem hohen Beschäftigungsvolumen durch Umweltschutzmaßnahmen und in einer führenden Position auf dem Weltmarkt für Umweltschutzgüter manifestieren. Zudem gewinne die Umweltqualität als Standortfaktor zunehmend an Bedeutung. Schließlich wird erwartet, dass zukünftig die ökologische Effizienz von Produkten und Produktionsverfahren neben preislichen und funktionalen Aspekten ein immer wichtigerer Wettbewerbsfaktor wird.

Andererseits wird auf mögliche negative Wirkungen der Umweltpolitik für den Standort Deutschland verwiesen, die insbesondere in den zusätzlichen Kostenbelastungen der deutschen Industrie durch die Umweltpolitik sowie in der hohen Dichte der Umweltschutzregulierung, der schnellen Abfolge von Umweltauflagenänderungen und der Überbürokratisierung gesehen werden. Stichworte in diesem Zusammenhang sind: komplizierter Vollzug, langwierige Genehmigungsverfahren und Planungsunsicherheiten. Angesichts der derzeit schwierigen wirtschaftlichen Lage werden deshalb eine umweltpolitische Atempause und eine Deregulierung gefordert.

Das TAB ist nach einer Auswertung vorliegender Studien und Stellungnahmen zu dieser Kontroverse zu der Schlussfolgerung gelangt, dass die Ertragsbilanz der Umweltpolitik sowohl in ökonomischer als auch ökologischer Hinsicht verbessert werden könnte, wenn eine Trendwende von dem vorwiegenden Einsatz additiver zu einer verstärkten Entwicklung und Nutzung intergrierter Umwelttechnik eingeleitet würde. Dementsprechend wurde im Projekt der Schwerpunkt auf integrierte Umwelttechnik gelegt. Untersucht wurde, wie die Entwicklung und der Einsatz integrierter Umwelttechnik verstärkt, wie Innovationshemmnisse für den integrierten Umweltschutz beseitigt und Innovationsimpulse gegeben, wie die Planungshorizonte für die Umweltpolitik verlängert und die Förderinstrumente auf integrierte Umwelttechnik zugeschnitten werden können.

Stand der Arbeiten

Das Projekt ist mit der Vorlage des Endberichtes im November 1995 abgeschlossen worden.

Ergebnisse

Integrierte Umwelttechnik hat das Potential zu betriebs- und volkswirtschaftlichen Effizienzsteigerungen und zu ökologischen Verbesserungen. Die Einführung integrierter Umwelttechnik ist allerdings oftmals mit erheblichen Eingriffen in bestehende Technologie- und Betriebsstrukturen sowie in Produktionsprozesse und Produkte verbunden. Die daraus resultierende Bindung der integrierten Umwelttechnik an betriebliche Innovationszyklen führt dazu, dass die kurzfristigen Chancen für eine verstärkte Verbreitung integrierter Umwelttechnik begrenzt sind. Andererseits sind integrierte Umwelttechniken langfristig die Voraussetzung, um durch hohe ökologische und ökonomische Effizienz Wettbewerbsvorteile zu sichern bzw. zu erlangen.

Ausgehend von der Analyse der Innovationshemmnisse und der Diskussion umweltpolitischer Instrumente im Hinblick darauf, inwieweit sie zur Förderung integrierter Umwelttechnik geeignet sind, wurden einerseits ein Vorschlag zur Gestaltung der generellen umweltpolitischen Rahmenbedingungen und andererseits drei instrumentelle Handlungsoptionen entwickelt. Die drei instrumentellen Optionen stellen jeweils eine der konkurrierenden Instrumentenarten (ordnungsrechtliche Instrumente, ökonomische Instrumente und freiwillige Selbstverpflichtungen) bei der instrumentellen Ausgestaltung in den Vordergrund. Einen prinzipiell ergänzenden Charakter haben bei allen drei Optionen förderpolitische Instrumente sowie organisatorische und informatorische Instrumente.

Für die Einplanung integrierter Umwelttechnik in die Innovations- und Investitionszyklen sind frühzeitige Kenntnisse über die umweltpolitischen Ziele und den normativen Rahmen eine wichtige Voraussetzung. Durch die Entwicklung einer umweltpolitischen Langfristplanung in einem Diskurs mit allen Beteiligten könnten die Einsatzchancen für integrierte Umwelttechnik verbessert werden. Eine Vorgehensweise wie bei der Erarbeitung des langfristigen niederländischen National Environmental Policy Plan (NEPP) böte sich hier als Modell an. Der Prozess zur Erarbeitung eines solchen Planes sollte als ersten Schritt die Entwicklung quantitativer Reduktionsziele für Rohstoffverbräuche und Emissionen beinhalten. Sie sollten sich an den Kriterien einer nachhaltigen zukunftsverträglichen Entwicklung orientieren und insbesondere solche Emissionen betreffen, deren derzeitiger Umfang die Verarbeitungskapazitäten der Umweltmedien und Ökosysteme deutlich überschreitet. Der zweite Schritt bestünde in der Entwicklung eines gesellschaftlichen Dialogs mit allen betroffenen Gruppen, die zur Erfüllung der gesetzten Ziele beitragen müssen (target group approach). Dieser Dialog sollte zu einem Konsens führen über den Zeitrahmen, in dem die gesetzten Ziele erreicht werden sollen, über zeitlich gestaffelte Zwischenziele, über kurz,- mittel- und langfristige Maßnahmen-Programme und die entsprechende instrumentelle Gestaltung der Umweltpolitik zur Erreichung der End- und Zwischenziele sowie über die Beiträge, die einzelne Zielgruppen zur Erfüllung der Ziele zu leisten haben. Als dritter Schritt sollten eine periodische wissenschaftliche Evaluation des Planvollzugs und eine Fortschreibung des Planes auf Basis der Ergebnisse dieser Evaluation eingeführt werden. Die periodische Evaluation des Planvollzugs könnte zum Beispiel dem Sachverständigenrat für Umweltfragen übertragen werden.

Im Rahmen einer umweltpolitischen Langfristplanung erscheint in Deutschland eine prinzipielle instrumentelle Weichenstellung notwendig, um die wenig fruchtbare und teilweise hektische Diskussion über die instrumentelle Ausgestaltung der Umweltpolitik zu beenden bzw. auf eine grundsätzlichere Ebene zu verlagern. Eine solche instrumentelle Weichenstellung wäre ebenfalls ein wesentlicher Beitrag zur Erhöhung der Planungssicherheit. Die ordnungsrechtlichen Instrumente, die ökonomischen Instrumente und das Instrument der Selbstverpflichtung sind in weiten Bereichen als konkurrierend anzusehen. Teilweise können allerdings durch eine Kombination von Instrumenten die jeweiligen spezifischen Vorteile am besten genutzt werden. Die im folgenden vorgestellten instrumentellen Optionen stellen deshalb „Mischoptionen“ dar, die aber eine der genannten Instrumentenarten in den Vordergrund stellen. Diese „Mischoptionen“ könnten als Grundlage für eine Entscheidung über eine prinzipielle instrumentelle Weichenstellung in der zukünftigen Umweltpolitik dienen.

Eine Priorisierung ordnungsrechtlicher Instrumente (Option 1) würde in der Kontinuität der bisherigen deutschen Umweltpolitik stehen. Allerdings wird das Ordnungsrecht wegen seiner geringen Flexibilität, der medien- und einzelschad-stoffbezogenen Ausrichtung und fehlender ökonomischer Anreize zur Realisierung über die Standards hinausgehender umwelttechnischer Lösungen als eines der wesentlichen Innovationshemmnisse für integrierte Umwelttechnik angesehen. Im Rahmen dieser Option wären deshalb Maßnahmen zur Dynamisierung und Flexibilisierung des Ordnungsrechts vorzusehen. Dabei sollte medienübergreifenden Aspekten stärker Rechnung getragen werden. Folgende Möglichkeiten kämen in Betracht:

  • Dynamisierung von Umweltstandards durch frühzeitige Ankündigung zukünftiger Grenzwertverschärfungen,
  • Ausweitung von Kompensationsmöglichkeiten innerhalb des Ordnungsrechts durch Einbeziehung von Stillegungen und Neuanlagen sowie durch Zulassung von Kompensationsmöglichkeiten zwischen Medien oder Stoffen,
  • stärkere Berücksichtigung medienübergreifender Aspekte in Genehmigungsverfahren und
  • ordnungsrechtliche Normen für den produktintegrierten Umweltschutz.

Ergänzende Beiträge anderer Instrumente im Rahmen dieser Option könnten z.B. in einer Restverschmutzungsabgabe auf die ordnungsrechtlich zulässigen Emissionen bestehen, durch die ökonomische Anreize zur Übererfüllung von Grenzwerten gesetzt werden. Die Übererfüllung von Auflagen könnte weiterhin durch finanzpolitische Instrumente gefördert werden, indem Zuschüsse, bessere Abschreibungsmöglichkeiten oder Zinsvergünstigungen für Investitionen im Falle des Unterschreitens von Grenzwerten gewährt werden. Solche Ergänzungen einer primär ordnungspolitischen Option könnten wichtige ökonomische Impulse für die Anwendung integrierter Umwelttechnik bieten.

Eine Priorisierung ökonomischer Instrumente (Option 2) stellt die Lösung der Umweltprobleme durch Marktmechanismen in den Vordegrund, indem die bisher weitgehend kostenlose Nutzung der Umwelt mit Preisen versehen wird. Eine Internalisierung der Kosten von Umweltnutzungen über die Erhebung von Umweltabgaben oder die Einführung eines Handels mit Emissionsrechten soll im Vergleich zum Ordnungsrecht zu ökonomisch deutlich effizienteren Lösungen von Umweltproblemen führen. Zudem verspricht man sich vom Einsatz solcher Instrumente größere unternehmerische Flexibilität bei der Erfüllung umweltpolitischer Vorgaben und dynamische Impulse, umwelttechnisch anspruchsvolle Lösungen zu realisieren. Die Chancen für den Einsatz integrierter Umwelttechnik könnten dadurch verbessert werden.

Die Ausgangslage für die Realisierung einer solchen Option ist dadurch charakterisiert, dass viele Umweltbereiche in Deutschland bereits durch dichte ordnungsrechtliche Regulierungen besetzt sind, deren völliger Ersatz durch ökonomische Instrumente u. a. aus Gründen der unmittelbaren Gefahrenabwehr nicht vertretbar ist. Es geht bei dieser Option also nicht um die Abschaffung des Ordnungsrechts, sondern um den Einsatz ökonomischer Instrumente in Bereichen, in denen solche Instrumente mit Verschärfungen des Ordnungsrechts „konkurrieren“, sowie in Bereichen, die bisher wenig durch das Ordnungsrecht reglementiert sind. Ansatzpunkte für eine ökonomische Instrumente bevorzugende Option sind in folgenden Bereichen zu sehen:

  • Bereiche, die bisher nicht oder wenig durch das Ordnungsrecht besetzt sind bzw. in denen die ordnungsrechtliche Regulierung an Grenzen stößt, wie z.B. im Bereich der klimawirksamen Emissionen;
  • ordnungsrechtlich besetzte Bereiche, in denen im Rahmen dieser Option auf eine weitere Verschärfung von vorsorgeorientierten Auflagen zugunsten ökonomischer Instrumente verzichtet wird;
  • der Produktbereich, in dem durch Produktabgaben ökonomische Anreize zu einem umweltverträglicheren Lebenszyklus-Management von Produkten (chain management) gesetzt werden können.

Zu den ökonomischen Instrumenten zählen Umweltabgaben in Form von Steuern und Sonderabgaben, Zertifikatsregelungen und das Haftungsrecht. In bisher ordnungsrechtlich wenig besetzten Bereichen sind unter dem Aspekt der integrierten Umwelttechnik prinzipiell Inputabgaben, z.B. Energie- und Rohstoffsteuern, zu favorisieren, da sie nicht durch additive Umwelttechnik „umgangen“ werden können. Zudem tragen sie auch stärker dem Kriterium der Ressourcenschonung Rechnung. In ordnungsrechtlich bereits besetzten Bereichen könnten die bestehenden ordnungsrechtlichen Regelungen durch Einführung einer Restverschmutzungsabgabe oder von Zertifikatslösungen für die ordnungsrechtlich zulässigen Restemissionen ergänzt und somit Anreize zur Unterschreitung ordnungsrechtlicher Grenzwerte gegeben werden. Eine Verschärfung des Haftungsrechts könnte Impulse für eine generelle Emissionsreduzierung geben, wodurch der Einsatz integrierter Umwelttechnik wegen ihres breiten Reduktionspotentials begünstigt werden könnte.

Einen ergänzenden Beitrag könnte die finanzielle Förderung von Umweltschutzinvestitionen (z.B. kleiner und mittlerer Unternehmen) zur Abfederung von Verteilungswirkungen leisten, etwa in besonders energieintensiven Branchen, die durch die Einführung von Energiesteuern besonders getroffen würden.

Eine Priorisierung von Selbstverpflichtungen (Option 3) würde das Kooperationsprinzip im Umweltschutz, d.h. die Kooperation zwischen Staat, Privatwirtschaft und anderen gesellschaftlichen Gruppen, in den Vordergrund stellen. Gegenüber einseitigen Selbstverpflichtungen wären Kooperationsabkommen, in denen Pflichten und Rechte der Partner mit höherer Bindungskraft festgelegt werden, vorzuziehen. Als Beispiel könnten die in den Niederlanden im Rahmen des Vollzugs des National Environmental Policy Plan (NEPP) praktizierten Umweltbranchenvereinbarungen bzw. Protokolle (Covenants) dienen, in denen zwischen Branchen und deren Mitgliedsunternehmen auf der einen Seite und staatlichen Stellen auf der anderen Seite Verträge auf zivilrechtlicher Basis abgeschlossen werden. In ihnen verpflichten sich die Branchen bzw. die Mitgliedsunternehmen, von ihnen ausgelöste Umweltbelastungen auf ein Niveau zurückzuführen, das staatlichen Zielvorgaben entspricht. Das Besondere an diesen niederländischen Umweltbranchenprotokollen liegt darin, dass sie sich im Gegensatz zu bisher in Deutschland praktizierten Selbstverpflichtungen nicht nur auf einen Stoff bzw. auf ein spezifisches Umweltproblem beziehen, sondern alle wesentlichen von einer Branche ausgelösten Umweltprobleme betreffen.

Neben den Vorteilen der Flexibilität und der Erhaltung unternehmerischer Handlungsspielräume, die bereits als günstig für die Förderung integrierter Umwelttechnik eingestuft werden können, würden solche medien- und stoffübergreifenden Umweltbranchenprotokolle weitere Impulse für gesamtökologische Optimierungen mittels integrierter Umwelttechnik bieten. Prinzipiell besteht für Selbstverpflichtungen ein breites Spektrum von Anwendungsbereichen, nicht nur im industriellen Umweltschutz, sondern auch im Produktumweltschutz. Wesentliche Voraussetzungen für die Effizienz dieses Instrumentes sind:

  • Staatliche Zielvorgaben in zeitlicher und quantitativer Hinsicht müssen den Selbstverpflichtungen zugrunde gelegt werden, um die Zieladäquanz zu gewährleisten.
  • Ein „Freifahrerverhalten“ einzelner Unternehmen einer Branche, die sich nicht dem Abkommen anschließen, müsste soweit wie möglich vermieden werden, indem Erleichterungen bei Genehmigungsverfahren oder der Zugang zu begleitenden finanziellen Förderprogrammen als Anreize für eine Beteiligung an den Umweltbranchenprotokollen angeboten werden.
  • Da die Ausgangsbedingungen in einzelnen Unternehmen unterschiedlich sein können, müssen Unternehmen einer Branche zu fairen Verhandlungen über die Beiträge bereit sein, die einzelne Unternehmen zu den Gesamtverpflichtungen einer Branche zu erbringen haben. Entsprechendes gilt auch für die Verteilung von Reduktionsverpflichtungen zwischen Branchen.
  • Eine effiziente Kontrolle der Vereinbarungen wäre zu gewährleisten, was staatlicherseits den Aufbau einer neuen Einrichtung oder die Beauftragung einer bestehenden Einrichtung (z.B. UBA) mit dieser Aufgabe erfordert.
  • Es sind eindeutige Bedingungen für den Ausstieg aus Umweltbranchenprotokollen für die Beteiligten zu definieren, z.B. im Falle der Nichterfüllung zeitlicher und/oder mengenmäßiger Zielvorgaben.

Bei zieladäquaten Selbstverpflichtungen im Rahmen von Umweltbranchenprotokollen wäre eine Einführung oder Verschärfung ordnungsrechtlicher und ökonomischer Instrumente nicht angebracht. Diese Instrumente bieten aber Sanktionsmöglichkeiten im Falle der Nichteinhaltung der Vereinbarungen. Sie können außerdem einen ergänzenden Beitrag im Rahmen einer solchen Option für die Bereiche leisten, die nicht durch Selbstverpflichtungen abgedeckt werden.

Förderpolitische Instrumente (finanzielle Förderung von Forschung und Entwicklung, von Demonstrationsvorhaben und von Investitionen im Bereich der Umwelttechnik) wären bei allen drei instrumentellen Optionen ein wichtiges ergänzendes Element. Um Brüche in der Innovations- und Diffusionskette zu vermeiden und die Anwendung staatlich geförderter Umwelttechnikentwicklung zu gewährleisten, ist eine sorgfältige Abstimmung erforderlich zwischen den Ressorts, die die Umwelttechnikentwicklung fördern, und den Ressorts, die für den Einsatz neuer Umwelttechnik relevante Rahmenbedingungen setzen. In den Prozess der Programmkonzipierung und -realisierung sollten stärker als bisher die Adressaten der Programme und andere gesellschaftliche Akteure eingebunden werden, um deren technologische Kompetenz zu nutzen und die Entwicklung von Umwelttechniken besser auf die industriellen Anwendungsbedingungen abzustimmen.

Im Rahmen der finanziellen Förderung von Forschung und Entwicklung hat das BMBF bereits ein Programm zur Förderung integrierter Umwelttechnik aufgelegt (BMBF-Förderkonzept „Produktionsintegrierte Umwelttechnik“). Darüber hinaus sollte der Umweltschutz als gleichberechtigtes Förderziel in allen relevanten FuE-Programmen des BMBF und anderer Ministerien verankert werden. Wichtig ist dabei, Kriterien zu entwickeln, mit Hilfe derer dieses Ziel förderpolitisch umgesetzt werden kann. Die frühzeitige Berücksichtigung von Umweltaspekten bei der Entwicklung neuer Technologien dürfte integrierte technologische Lösungen begünstigen. Da additive Techniken einen wesentlichen Beitrag zur gesamtökologischen Optimierung von Produktionsprozessen leisten können und nachsorgende und additive Umwelttechnik auch zukünftig einen wachsenden Markt haben werden, sollten auch in diesem Bereich fortschrittliche Lösungen weiter staatlich gefördert werden.

Die Förderung von Investitionen in integrierte Umwelttechnik stößt auf das Problem, dass sich der umweltbezogene Anteil von Investitionen, die integrierte Umwelttechnik einschließen, kostenmäßig kaum isolieren lässt. Dies hat dazu geführt, dass bisher vornehmlich additive Umwelttechnik im Rahmen entsprechender Programme gefördert worden ist. Um eine verstärkte Förderung integrierter Umwelttechnik im Rahmen solcher Programme sicherzustellen, sind bei Förderentscheidungen verstärkt Kriterien zu beachten, die integrierte Umwelttechnik charakterisieren (z.B. Energie- und Stoffeinsatz), und es ist die gesamtökologische Effizienz von beantragten Investitionsvorhaben zu berücksichtigen. Aus den o. g. Gründen wäre zu erwägen, statt des umweltbezogenen Kostenanteils die Gesamtinvestitionssumme mit entsprechend niedrigeren Sätzen zu bezuschussen. Da bei Investitionen in additive Technik der Gesamtinvestitionsbeitrag im Falle einer Nachrüstung zumeist gleich dem umweltbezogenen Kostenanteil ist, würde dies integrierte Umwelttechnik begünstigen. Außerdem könnte auch eine Differenzierung der Fördersätze nach der ökologischen Effizienz Impulse für integrierte Umwelttechnik auslösen. Dies setzt allerdings voraus, dass geeignete Indikatoren bzw. Kriterien für die ökologische Effizienz in den jeweiligen Förderprogrammen definiert werden.

Wegen der deutlich höheren Komplexität integrierter Umwelttechnik sind insbesondere für mittelständische Unternehmen die Zugangs- und Informationskosten hoch. Aus diesem Grunde erscheint es notwendig, Beratungsangebote speziell im Bereich der integrierten Umwelttechnik auszubauen, z.B. in den in verschiedenen Bundesländern existierenden Technologietransferzentralen und Energieagenturen, und die Beratung von mittelständischen Unternehmen im Bereich integrierter Umwelttechnik gezielt finanziell zu unterstützen.

Ergänzenden Charakter haben auch organisatorische und informatorische Instrumente, die an der ökologischen Selbstveränderungsfähigkeit von Unternehmen anknüpfen. Ein wichtiges Instrument zur Verbesserung des Umweltmanagements von Unternehmen und zur Förderung des Einsatzes integrierter Umwelttechnik ist das Öko-Audit. Mit Hilfe des Öko-Audits soll und kann unternehmerischer Handlungsbedarf aufgedeckt und die Integration des Umweltschutzes sowohl strategisch in Programme als auch organisatorisch in Entscheidungsprozesse erreicht werden. Es wird erwartet, dass dadurch ein verstärkter Einsatz integrierter Umwelttechnik gefördert wird. Damit eine solche Wirkung erzielt wird, muss eine angemessene kontinuierliche Verbesserung des Umweltmanagements und des Umweltverhaltens der teilnehmenden Unternehmen bei der Normierung des Öko-Audits sichergestellt werden. Für die Glaubwürdigkeit des Öko-Audit-Systems wird entscheidend sein, inwieweit Neutralität, Unabhängigkeit und fachliche Kompetenz der Umweltgutachter gewährleistet werden. Schließlich können die Einführung umweltbezogener Produktkennzeichnungspflichten und eine breitere Verwendung von Umweltzeichen zu einer verstärkten Nachfrage nach umweltverträglicheren Produkten beitragen.

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