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Büro für Technikfolgen-Abschätzung beim Deutschen Bundestag Büro für Technikfolgen-Abschätzung beim Deutschen Bundestag

TA-Projekt - Vorstudie

Folgen von Umwelt- und Ressourcenschutz für Ausbildung, Qualifikation und Beschäftigung

Themenbereich: Energie, Ressourcen, Umwelt
Analyseansatz: TA-Projekt
Themeninitiative: Ausschuss für Bildung, Forschung und Technikfolgenabschätzung
Status: abgeschlossen
Laufzeit: 1999 bis 2001

Umweltschutz stand lange Zeit als wirtschaftlicher Kostenfaktor und "Job-Killer" unter Legitimationsdruck. In letzter Zeit wird aber vermehrt die These einer "doppelten Dividende" des Umweltschutzes vertreten, wonach die Erreichung besserer Umweltqualität bei gleichzeitiger Verbesserung der Beschäftigungssituation möglich ist. Umweltschutz könne somit einen wesentlichen Beitrag zur Lösung der aktuellen Arbeitsmarktprobleme leisten.

Untersuchungsgegenstand und Zielsetzung

Auf Antrag der AG "Bildung und Forschung" der SPD-Fraktion wurde das TAB durch den Ausschuss für Bildung, Forschung und Technikfolgenabschätzung beauftragt, eine Studie zum Zusammenhang zwischen Umweltpolitik und Beschäftigung(spolitik) durchzuführen. Aufgrund der politisch sehr unterschiedlichen Bewertung vorliegender Forschungsergebnisse und zahlreicher bisher ungeklärter Forschungsfragen, schien vor einer umfassenden Bearbeitung des Themas zunächst ein Überblick über die vorliegenden Forschungsergebnisse und den wissenschaftlichen Diskussionsstand nötig, um auf dieser Grundlage über in einer möglichen Hauptstudie zu bearbeitende und bearbeitbare Fragestellungen zu entscheiden. In der ersten Phase des Projektes ging es daher zunächst darum, in Form einer Vorstudie den Stand der Forschung zum Thema aufzuarbeiten und insbesondere einen vergleichenden Überblick über Ansätze, Methoden und Ergebnisse vorliegender Studien zu den Beschäftigungswirkungen umweltpolitischer Maßnahmen sowie umwelt- und ressourcenschonender Innovationen zu erarbeiten.

Ergebnisse

Umweltschutz und Ressourcenschonung stellen einen bedeutenden Wirtschaftsfaktor in Deutschland dar. Laut einer Umfrage des IAB wurden 1998 in Deutschland rund 112 Mrd. DM in der Produktion von Umweltgütern und Dienstleistungen umgesetzt. Deutschland hat als zweitgrößter Exporteur auf den Umweltschutzmärkten im Jahr 1997 potenzielle Umweltschutzgüter im Wert von knapp 41 Mrd. DM exportiert. Damit machte die Umwelttechnik einen Anteil von 5 % der Industriewarenausfuhr der deutschen Wirtschaft aus. Nach vorliegenden Schätzungen hat die Zahl der direkt im Umweltschutz Beschäftigten zwischen 1993 und 1998 um 32 % zugenommen. Die absolute Zahl der in der privaten Wirtschaft direkt in der Herstellung von Gütern oder Dienstleistungen des Umweltschutzes Beschäftigten von 235.000 im Jahr 1998 erscheint gegenüber der Zahl von 37 Mio. Erwerbstätigen im gleichen Jahr zwar eher wenig bedeutend. Der Umweltschutzbereich zählte damit aber immerhin zu den wenigen Sektoren der Wirtschaft, die ein Wachstum der Beschäftigtenzahlen zu verzeichnen hatten. Vor allem aber sind damit noch nicht die Beschäftigten erfasst, deren Arbeitsplätze durch eine veränderte Nachfrage nach Rohstoffen sowie Halb- und Fertigerzeugnissen in der Industrie indirekt vom Umweltschutz abhängen bzw. im öffentlichen Sektor mit Umweltschutzaufgaben befasst sind. Nach Schätzungen aus dem Jahre 1994 betrug - indirekt vom Umweltschutz abhängige Arbeitsplätze einbezogen - die Zahl der Beschäftigten im und durch Umweltschutz insgesamt ca. eine Million.

Identifikation von Umweltschutzarbeitsplätzen

Die Zahlen zum Bestand an Umweltschutzarbeitsplätzen und auch zur wirtschaftlichen Bedeutung der Umwelttechnik machen ein grundsätzliches Problem der wissenschaftlichen und politischen Diskussion zum Thema Umweltschutz und Beschäftigung deutlich: Die in der Diskussion kursierenden Zahlen beruhen auf Schätzungen und sind deshalb bestreitbar (sowohl als "zu hoch", als auch als "zu niedrig" geschätzt). Ebenso wenig wie sich der Anteil auf Umweltschutz bezogener wirtschaftlicher Leistungen am Bruttosozialprodukt statistisch exakt ausweisen lässt, lässt sich der Niederschlag umweltpolitischer Maßnahmen in Form von neu geschaffenen (oder vernichteten) Arbeitsplätzen statistisch exakt abbilden. Dabei verweisen unterschiedliche Auffassungen darüber, welche Branchen oder berufliche Tätigkeitsfelder in welchem Maße vom Umweltschutz abhängig sind bzw. überwiegend als Umweltschutzbranchen oder -tätigkeiten zu bezeichnen sind, auf ein Problem der Erfassung, das mit der zunehmenden Bedeutung von Umweltschutz nicht kleiner, sondern eher größer werden wird. Umweltpolitische Maßnahmen, die darauf abzielen, negative Umweltwirkungen nicht nachsorgend zu bearbeiten, sondern gar nicht erst entstehen zu lassen, führen zu einer integrierten Berücksichtigung ökologischer Aspekte in technischen Anlagen, Produktionsverfahren und Produkten und auch Konsumweisen. Das heißt Umweltschutz (als Sektor, Branche, Tätigkeit oder einzelne Maßnahme) ist als solcher nicht mehr von den wirtschaftlichen Aktivitäten insgesamt zu trennen. So wird mit der zunehmenden Bedeutung integrierter Umwelttechnik auf Kosten von End-of-pipe-Technologien der Anteil der Umwelttechnik an den Exporten der deutschen Wirtschaft wahrscheinlich eher unter- als überschätzt; und so lässt sich zwar zeigen, dass z.B. die Tätigkeiten im Handwerk durch umweltpolitische Vorgaben immer stärker von Umweltschutzaspekten (Energieeinsparung, Klimaschutz) bestimmt sind, nicht aber eindeutig entscheiden, wie viele der im Handwerk bestehenden Arbeitsplätze dem Umweltschutz zu Buche geschrieben werden können.

Im Einzelnen sind sicherlich Verfeinerungen in der Methodik der Identifikation und der statistischen Abbildung von Umweltschutzarbeitsplätzen möglich, grundsätzlich aber - so könnte man zugespitzt sagen - nimmt mit dem Erfolg des Umweltschutzes seine wirtschaftsstatistische Sichtbarkeit ab.

Modelle zur Berechnung von Beschäftigungseffekten

Sind schon bei der Abbildung des aktuellen Bestandes der vom Umweltschutz abhängigen Arbeitsplätze Ungenauigkeiten unvermeidbar, so gilt dies erst recht für die Abschätzung von Beschäftigungseffekten einzelner umweltpolitischer Maßnahmen. Hier ist zunächst eine Selbstverständlichkeit festzuhalten, die im öffentlichen Umgang mit den Ergebnissen entsprechender ökonomischer Berechnungen oft (und manchmal gerne) unbeachtet bleibt: Ökonometrische Modellrechnungen sind keine Vorhersagen der wirtschaftlichen Entwicklung und können die komplexe ökonomische Wirklichkeit grundsätzlich nicht exakt abbilden. Dies gilt auch für solche Modellrechnungen, die sich mit der Berechnung von Arbeitsmarkteffekten der Umweltpolitik befassen. Es ist angesichts der Vielzahl zu berücksichtigender wirtschaftlicher Faktoren und ihrer Wechselwirkungen sowie der - je nach theoretischem Ansatz sich teils widersprechenden - Hypothesen zum Verhalten wirtschaftlicher Akteure und wirtschaftlicher (Teil-)Systeme kaum verwunderlich, dass bei der ökonometrischen Modellierung Entscheidungen darüber, was als relevant im Modell berücksichtigt wird, unterschiedlich ausfallen.

Sowohl eine Verfeinerung der Modelle als auch ein stärkeres Bemühen um Transparenz auf Seiten der Modellkonstrukteure sowie weitere systematische Modellvergleiche erscheinen deshalb erforderlich. Grundsätzlich bleiben Modelle aber vereinfachte Abbildungen einer komplexen ökonomischen Realität. Es wäre daher wünschenswert, wenn auf Seiten der "Modellbauer" wie auch auf Seiten der Auftraggeber mit den Ergebnissen der Modellrechnungen zurückhaltender operiert würde. Nicht als Prognose, sondern als informationelle Unterstützung politischer Entscheidungsfindung erscheinen Modellrechnungen zu den Beschäftigungswirkungen umweltpolitischer Maßnahmen sinnvoll. Umweltpolitisch begründete Entscheidungen können durch vergleichende ökonometrische Modellrechnungen Hinweise erhalten, welche alternativen Pfade oder umweltpolitischen Instrumente mit wirtschafts- und beschäftigungspolitischen Zielsetzungen eher harmonieren oder eher kollidieren, bzw. in welchen Segmenten oder Branchen mit spezifischen Problemen zu rechnen ist. Dies kann als Hintergrundwissen zur Entscheidung über unterschiedliche Strategien der Zielerreichung bzw. vorbeugende Maßnahmen zur Abfederung nichtintendierter Effekte hilfreich sein, wenn die Grenzen der ökonometrischen Modellierung berücksichtigt werden.

Ergebnisse der Berechnung von Beschäftigungseffekten

Ein Vergleich von Ergebnissen ökonometrischer Berechnungen der Beschäftigungseffekte von Maßnahmen des Umweltschutzes und der Ressourcenschonung im Sinne einer Bilanzierung von positiven und negativen Effekten erscheint aufgrund der unterschiedlichen Modelle und der verschiedenen jeweils berechneten Einzelmaßnahmen weder möglich noch sinnvoll. Als generelles Fazit kann allenfalls festgehalten werden, dass die meisten Berechnungen in der Regel gering positive Beschäftigungseffekte bzw. eine beschäftigungspolitisch neutrale Wirkung von Umweltpolitik ausweisen - die Verwirklichung umweltpolitischer Ziele scheint demnach auch unter Berücksichtigung beschäftigungspolitischer Zielsetzungen grundsätzlich machbar. Auch Untersuchungen zu den Effekten von umwelttechnischen Innovationen mittels Unternehmensbefragungen ergeben ein ähnliches Bild. Rechnet man die in solchen Befragungen von den Unternehmen angegebenen positiven und negativen Effekte gegeneinander auf, ergibt sich netto ein leicht positiver Effekt für die Schaffung neuer Arbeitsplätze. Auch die ökonomischen Auswirkungen auf die Ertragslage der Unternehmen, die Wettbewerbsposition sowie die Stabilität der Arbeitsplätze werden eher positiv eingeschätzt.

Umwelttechnik scheint insgesamt ökonomische Wirkungen zu zeitigen, die denen des technischen Wandels im Allgemeinen vergleichbar sind, sowohl hinsichtlich der quantitativen wie der qualitativen Wirkungen. Auch bei anderen Zukunftstechnologien stehen neu geschaffenen Arbeitsplätzen in den innovativen Branchen Verdrängungseffekte in anderen Bereichen gegenüber. Allerdings spielt in der öffentlichen Diskussion über Zukunftstechnologien (wie z.B. IuK-Technologien) die Frage nach den durch Innovationen vernichteten Arbeitsplätzen eine weit geringere Rolle. Die verloren gegangenen Arbeitsplätze gelten als im Zeitalter der Globalisierung ohnehin nicht wettbewerbsfähig und werden daher nicht als rentable Arbeitsplätze gerechnet. Es gibt keinen Grund, die Verdrängungseffekte umwelttechnischer Innovationen anders zu bewerten. Ökologische Modernisierung kann - mit Blick auf die wachsende Bedeutung des Umwelttechnikmarktes - als Zuwachs an Wettbewerbs- und gleichzeitig ökologischer Zukunftsfähigkeit für den Wirtschafts- und Umweltstandort Deutschland gewertet werden. Der durch Umweltinnovationen in Gang gesetzte Prozess der "schöpferischen Zerstörung" ist gesellschaftlich wünschenswert. Nicht anders als bei anderen Schlüsseltechnologien sind die beschäftigungspolitischen Bruttoeffekte beachtlich, die Nettoeffekte aber eher bescheiden.

Arbeitsplatzqualität und Qualifikation

Hinsichtlich der Qualität von Arbeitsplätzen bzw. der erforderlichen Qualifikationen wirken umwelttechnische Innovationen entsprechend dem allgemeinen Trend am Arbeitsmarkt. Das heißt die Nachfrage nach qualifizierten und hochqualifizierten Arbeitskräften nimmt zu, während die Nachfrage nach gering qualifizierten Arbeitskräften eher sinkt. Insbesondere der integrierte Umweltschutz wirkt deutlich in Richtung einer Nachfrage nach höheren Qualifikationen und trägt damit zur Verbesserung der Qualität der Arbeitsplätze (hinsichtlich der Aspekte Gesundheit, Arbeitsplatzsicherheit und Einkommen) bei. Nicht alle Arbeitsplätze auf Umweltmärkten weisen jedoch hohe Qualifikationsanforderungen und eine gute Arbeitsplatzqualität auf. Die meisten Umweltschutzarbeitsplätze befinden sich zurzeit im Entsorgungsbereich (nachsorgende Dienstleistungen) mit einer mäßigen bis schlechten Qualität und besonders hoher Gesundheitsbelastung. Umweltpolitische Maßnahmen, die zur Verstärkung von nachsorgenden Maßnahmen vor allem im Entsorgungs- und Recyclingbereich führen, und somit auch einen Beitrag zur Schaffung von Arbeitsplätzen für die Problemgruppe der gering Qualifizierten leisten könnten, müssten auch unter dem Gesichtspunkt der niedrigen Qualität der geschaffenen Arbeitsplätze (die zudem recht einfach ins Ausland verlagert werden könnten) bewertet werden. Ohne alternative Arbeitsmöglichkeiten bzw. eine Weiterqualifizierung dürften wenig oder falsch qualifizierte Beschäftigte in erster Linie Leidtragende einer aktiven Innovationspolitik auch im Umweltschutz sein, während die positiven Impulse von Umweltinnovationen eher Facharbeiter und insbesondere Akademiker betreffen. Unter dem Gesichtspunkt einer auch sozial definierten Nachhaltigkeit erscheint eine Berücksichtigung von Kriterien wie Gesundheitsrisiken und Lärmbelastung sowie Stabilität der Arbeitsplätze und Lohnniveau ohnehin geboten.

Umweltschutz in der beruflichen Bildung

Obwohl befragte Unternehmen das heutige Qualifikationsniveau ihrer Beschäftigten im Umweltbereich als relativ gut bezeichnen, ist zu erwarten, dass sich mit dem quantitativen Zuwachs der umweltinduzierten Beschäftigung künftig auch die Qualifikationsprofile im Umweltbereich verändern werden. Zurzeit werden in der Regel festgestellte Qualifikationsmängel durch innerbetriebliche Schulung und nicht durch Ersetzen ungelernter durch höher qualifizierte Arbeitskräfte befriedigt. In Zukunft könnte aber das Berufsbildungssystem stärker gefordert sein.

Im System der Berufsausbildung ist Umweltschutz als Querschnittsqualifikation mittlerweile fest verankert. Eine Entwicklung neuer auf Umweltschutz spezialisierter Ausbildungsberufe hat aber nicht in nennenswertem Umfang stattgefunden. Stattdessen wurden in bestehende Ausbildungs- und Studiengänge umweltspezifische Ausbildungsziele integriert und Fortbildungsmöglichkeiten geschaffen, die eine spezifische Qualifikation für Umweltschutztätigkeiten ermöglicht. Auch durch in der Regel von den Handwerks- und Industrie- und Handelskammern ausgehende Initiativen ist eine Reihe von Möglichkeiten zur spezifischen beruflichen Weiterbildung im Umweltschutz entstanden. Solche Initiativen sowie auch vom Bundesinstitut für Berufsbildung geförderte Bildungsangebote und Bildungszentren mit Projekt- oder Modellcharakter scheinen geeignet, auf neu entstehende umweltschutzbezogene Qualifikationsanforderungen flexibel zu reagieren.

Wenig verallgemeinerbare Erkenntnisse und auch keine verlässlichen Daten liegen dazu vor, wie sich im Umweltschutz speziell qualifizierte Personen auf dem Arbeitsmarkt durchsetzen. Weitgehend auf plausible Annahmen und trial and error-Ansätze bleibt damit auch der Versuch einer gezielten Verbesserung von Beschäftigungschancen durch Qualifikationsmaßnamen im Umweltschutz angewiesen. In Bezug auf die Möglichkeiten, durch gezielte Aus- und Weiterbildung im Umweltschutz Beschäftigungsperspektiven für die Problemgruppe der gering Qualifizierten zu schaffen, könnte eine stärkere Verknüpfung der umweltpolitischen Diskussion mit den aktuell im Forum Bildung des BMBF und im Bündnis für Arbeit diskutierten Maßnahmen zur Qualifizierung von erwerbslosen Jugendlichen ohne Berufsausbildung hilfreich sein. Das Thema Umweltschutz als Beschäftigungs- und Qualifizierungsperspektive scheint im Rahmen dieser Initiativen bisher eine untergeordnete Rolle zu spielen.

Umweltpolitik und Innovationen

Angesichts der volkswirtschaftlichen Bedeutung des Weltmarktes für Umweltschutzgüter stellt sich die Frage, ob und wie sich die Wettbewerbsposition eines Landes auf internationalen Märkten im Allgemeinen und Umweltmärkten im Speziellen durch geeignete staatliche Rahmensetzung verbessern lässt.

Gerade bezüglich der im Rahmen der Globalisierung als strategisch entscheidend angesehenen Innovationsdynamik wird Umweltpolitik als bedeutsamer Faktor angesehen. Neuere Forschungsarbeiten kommen zu dem Ergebnis, dass keine generelle Empfehlung für ein einzelnes innovationsförderndes Instrument gegeben werden kann, sondern dass eher ein Mix verschiedener umwelt- und förderpolitischer Instrumente zur Umsetzung eines umweltpolitischen Zieles zu empfehlen ist. Es wären immer im Einzelnen für das jeweilig verfolgte Umweltschutzziel unter Einbeziehung der relevanten Akteure die langfristigen Zielsetzungen und strategischen Schritte der Zielerreichung sowie der geeignete Mix von Instrumenten zu klären, um Anreize für möglichst schnelle und wirkungsvolle umwelttechnische und -organisatorische Innovationen zu setzen. Für die Identifikation geeigneter Strategien wäre auch der Aspekt "Beschäftigung" besonders zu berücksichtigen. Bei der Identifikation von beschäftigungspolitischen Problemen und Chancen könnten dann auch ökonometrische Berechnungen hilfreich sein.

Nachhaltige Entwicklung und Arbeit

Insgesamt kann man den Zusammenhang zwischen nachhaltiger Entwicklung einerseits und Arbeit und Beschäftigung andererseits als noch im Wesentlichen unbearbeitet ansehen. In den Anfängen steckt bisher noch das Bemühen um die Konkretisierung eines nachhaltigen Begriffes von Arbeit. Das Projekt "Arbeit und Ökologie" der Hans Böckler-Stiftung kann nur als erster Schritt angesehen werden, systematisch die Nachhaltigkeitsdiskussion mit der Diskussion um die Zukunft der Arbeit und die dort erörterten Tendenzen und Konzepte der Flexibilisierung und der Auflösung der Grenzen zwischen Eigen- und Erwerbsarbeit zu verbinden sowie ein eigenständiges nachhaltiges arbeitspolitisches Leitbild zu entwickeln. Diese Überlegungen müssten weiter verfolgt werden, wenn Nachhaltigkeitsziele und entsprechende Strategien weiterentwickelt und konkretisiert werden sollen. Dabei kann eine Operationalisierung und Konkretisierung der ökonomischen und sozialen Dimension von Nachhaltigkeit zum einen kaum auf eine Diskussion normativer Vorstellungen von "nachhaltigen" Arbeitsstrukturen verzichten. Zum anderen wird auch eine vorwiegend an der ökologischen Dimension von Nachhaltigkeit ausgerichtete Strategie nicht die in der Debatte zur Zukunft der Arbeit thematisierten Tendenzen der Veränderung der Arbeitswelt als entscheidende Randbedingungen ignorieren können. Gerade eine auf Suffizienz setzende Nachhaltigkeitsstrategie muss sich, wie in der Wuppertal-Studie zumindest angedacht, mit beschäftigungspolitischen Fragen auseinander setzen und dabei Antworten auf Fragen einer Reorganisation von Arbeit (und Einkommen) und adäquater Arbeitszeitmodelle bei einem Verzicht auf Wirtschaftswachstum geben können.

Sowohl bei einer integrierten Entwicklung von umwelt- und arbeitspolitischen an Nachhaltigkeit orientierten Leitbildern als auch dann, wenn Arbeitsmarkt- und Beschäftigungsprobleme lediglich als Randbedingung vorwiegend ökologischer Nachhaltigkeitsstrategien in Betracht gezogen werden, stellt sich als Desiderat die Abschätzung von beschäftigungspolitischen Effekten der verfolgten Nachhaltigkeitsstrategien. Aufgrund der in der Regel recht weitgehenden Ziele und auch komplexen Maßnahmenbündel, die hier auf ihre Arbeitsmarkteffekte zu untersuchen wären, scheinen jedoch die ökonometrische Modelle an ihre Grenzen zu stoßen. Die schon für die Ableitung von Effekten einzelner umweltpolitischer Maßnahmen bestehenden methodischen Probleme (Datenlage, Modellierung komplexer Wechselwirkungen) kommen hier erst recht zum Tragen - zumal Studien, die arbeits- und umweltpolitische Leitbilder verknüpfen, wegen der Breite des Ansatzes hinsichtlich der Differenzierung von Maßnahmen und der postulierten Wirkungen stark vereinfachen müssen. Bei einer Vielzahl der zu berücksichtigenden Effekte (z.B. Innovationseffekte) ist die Möglichkeit der quantifizierenden Modellierung gar nicht gegeben. Schließlich ist der Diskussionsstand bezüglich zukünftiger Tendenzen der Arbeit und arbeitspolitischer Leitbilder alles andere als einheitlich, und über die Instrumente zur Umsetzung arbeitspolitischer Leitbilder herrscht noch wenig Klarheit.

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