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Büro für Technikfolgen-Abschätzung beim Deutschen Bundestag Büro für Technikfolgen-Abschätzung beim Deutschen Bundestag

Innovationsreport

Biomedizinische Innovationen und klinische Forschung

Wettbewerbs- und Regulierungsfragen

Die klinische Forschung ist ein bedeutsamer Teil der Entwicklung von neuen Arzneimitteln, Medizinprodukten und anderen Therapiemethoden, etwa chirurgischen Prozeduren. Sie umfasst verschiedene Typen von Studien an Menschen, mit denen – bei unterschiedlichen Schwerpunktsetzungen – die Wirksamkeit und Sicherheit der neuen Produkte und Verfahren geprüft werden. Die ermittelten Daten werden einerseits für Anträge auf Marktzulassung neuer Verfahren verwendet, andererseits aber auch, um die Versorgungspraxis zu verbessern, indem Fragen aus der klinischen Praxis beantwortet und bereits eingeführte Verfahren zielgenauer und effizienter eingesetzt werden. Insbesondere die großen Patientenstudien, welche für die Marktzulassung von Arzneimitteln gefordert werden, sind mit hohem Aufwand und erheblichen Kosten verbunden. Andererseits bedeuten sie auch einen nicht unerheblichen Faktor für den Arbeitsmarkt für Forscher und Studienpersonal. Trotz international anerkannter und weitgehend in Gesetze gegossener Richtlinien bestehen national deutliche Unterschiede in ihrer Umset-zung. Der vorhandene Spielraum eröffnet den Staaten die Möglichkeit, die Bedingungen für die klinische Forschung am Standort zu optimieren, es besteht aber auch die Gefahr, dass die klinische Forschung in Länder mit günstigeren Bedingungen abwandern könnte.

Gegenstand und Ziel der Untersuchung

Die deutsche Politik hat wichtige Schritte unternommen, um die klinische Forschung in Deutschland zu stärken, die Industrie beklagt jedoch teilweise weiterhin Wettbewerbsnachteile gegenüber anderen Ländern. Zwar stieg die Zahl klinischer Studien in den vergangenen Jahren an, die Zunahme war aber in einigen konkurrierenden Ländern deutlich größer. Dies könnte auf Dauer Auswirkungen auf die Beschäftigung und auf die Versorgung der Patienten mit innovativen Medikamenten haben, da neue Produkte bevorzugt in denjenigen Ländern eingeführt werden, in denen bereits die klinischen Studien stattgefunden haben.

Die traditionellen Verfahrensweisen in der klinischen Forschung werden zusätzlich durch neuartige, meist biotechnologische Therapiemethoden, z.B. Gen oder Zelltherapien oder monoklonale Antikörper, oder auch durch die Nanomedizin infrage gestellt, zu denen das existierende Wissen noch relativ gering ist und die deshalb besondere Risiken für Patienten und Studienteilnehmer bergen können. Bei diesen neuartigen Verfahren schreitet die wissenschaftliche Entwicklung sehr schnell voran, sodass die Rahmenbedingungen insbesondere zum Schutz der Probanden, welche an klinischen Prüfungen teilnehmen, immer wieder geprüft und ggf. an aktuelle Herausforderungen angepasst werden müssen, ohne aber die Durchführung von klinischen Studien in Deutschland zu sehr zu behindern.

Die Beschreibung und Bewertung der verschiedenen Standortbedingungen der klinischen Forschung und eine vertiefte Analyse für den Bereich der biomedizinischen Innovationen waren Ziel des im Juni 2009 abgeschlossenen Projekts.

Ergebnisse

Der vorgelegte Innovationsreport „Biomedizinische Innovationen und Klinische Forschung – Wettbewerbs- und Regulierungsfragen“ beschreibt auf der Grundlage der geltenden Regulierung, der wissenschaftlichen Literatur, von Statistiken sowie von Interviews und einem Workshop mit Expertinnen und Experten die Rahmenbedingungen, aktuellen Herausforderungen und Lösungsansätze für die klinische Forschung im internationalen Vergleich.

Akteure und Verfahren

In der klinischen Forschung interagieren verschiedene Interessengruppen: Die beiden Bundesoberbehörden, das Paul-Ehrlich-Institut (PEI) und das Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte (BfArM) bewerten die Anträge auf Genehmigung klinischer Studien, die entweder von den Herstellern eines zu prüfenden Produkts oder von akademischen Forschern gestellt werden. Für die Genehmigung von Studienzentren und die Überwachung der Studien sind die Bundesländer zuständig wie auch für die Arbeit der regional tätigen Ethikkommissionen. Da der Nachweis der Wirksamkeit und Sicherheit, d. h. der Unbedenklichkeit eines Produkts eine wesentliche Voraussetzung für die Vermarktung neuer Arzneimittel oder Medizinprodukte ist und dieser Nachweis in klinischen Studien erbracht wird, werden die meisten klinischen Studien als Zulassungsstudien von den Herstellern der Produkte finanziert und verantwortet. Um den erheblichen finanziellen Aufwand, der mit klinischen Studien verbunden ist, nach Möglichkeit zu begrenzen, und um ihr Produkt möglichst schnell vermarkten zu können, sind die Hersteller an einer zügigen Genehmigung der Studie und an einer schnellen Rekrutierung der Studienteilnehmerinnen und -teilnehmer interessiert. Die Genehmigungsdauer und der damit verbundene Aufwand hängen von den zeitlichen Vorgaben und der Leistungsfähigkeit der Behörden ab, von ihrer Interaktion untereinander und mit den beteiligten Ethikkommissionen.

Forschungsfragen, die nicht der Marktzulassung dienen, werden meist nicht von einem privatwirtschaftlichen Interesse getragen und müssen dementsprechend in der Regel aus öffentlichen Mitteln unterstützt werden. Diese nichtkommerzielle wie auch die kommerzielle klinische Forschung sind auf die Kooperation mit Krankenhäusern, teils auch mit niedergelassenen Ärztinnen und Ärzten angewiesen, um passende Studienteilnehmer in ausreichender Anzahl zu gewinnen. Patientinnen und Patienten sind einerseits zurückhaltend, was die Teilnahme an Studien mit neuen, noch wenig erprobten Therapieverfahren angeht, andererseits sind sie auch daran interessiert, möglichst früh, und sei es im Rahmen von klinischen Prüfungen, Zugang zu neuen Therapien zu bekommen, insbesondere wenn ihr Leiden mit den bisher verfügbaren Methoden nur schlecht behandelt werden kann. An einigen Universitätsklinika sind mit Förderung des Bundes Koordinierungszentren für klinische Studien entstanden, welche die klinische Forschung unterstützen und ihre Dienstleistungen öffentlichen wie privaten Auftraggebern anbieten.

Regulierungsrahmen

Die klinische Forschung ist durch internationales Recht weitgehend normiert, wobei unterschiedliche Regimes für Arzneimittel einerseits und Medizinprodukte andererseits gelten. Da die Regulierung für Arzneimittel wesentlich komplexer ist als für Medizinprodukte, werden im Abschlussbericht vorwiegend die Bedingungen für die Prüfung von Arzneimitteln diskutiert. Die klinische Forschung ist zudem eingebunden in die jeweiligen nationalen Gesundheitssysteme und wird begrenzt durch ökonomische Faktoren wie etwa die Standortentscheidungen der international agierenden Arzneimittel- und Medizinproduktehersteller sowie durch demografische Bedingungen, z. B. die Verfügbarkeit großer Zahlen von Probanden, die durch die Politik nur in geringem Maß beeinflusst werden können.

Nichtsdestoweniger haben die Staaten versucht, den verbleibenden Spielraum auszunutzen und für die klinische Forschung in ihrem Land möglichst günstige Bedingungen zu schaffen. Deutschland hat sich durch eine vorteilhafte Umsetzung der EU-Richtlinien in nationales Recht sowie durch vielfältige Maßnahmen der Forschungsförderung im internationalen Vergleich eine gute Position erarbeitet. Die regulatorischen Rahmenbedingungen und deren Umsetzung durch die Bundesoberbehörden sind international konkurrenzfähig.

Hinsichtlich der unter Länderhoheit stehenden Ethikkommissionen, der Anerkennung von Studienzentren durch die Regierungspräsidien und der Genehmigung von Studien nach der Strahlenschutz- und Röntgenverordnung – soweit erforderlich – sind noch gewisse administrative Hemmnisse festzustellen. So ist die Arbeitsteilung der verschiedenen Ethikkommissionen, welche in einer multizentrischen Studie jeweils ein Studienzentrum begutachten, und der federführenden Ethikkommission, welche den Prüfplan als Gesamtes bewertet, teilweise noch nicht optimal umgesetzt. Die Zertifizierung von Studienzentren und die Überwachung der Durchführung klinischer Studien muss durch die Länder bzw. Regierungspräsidien erfolgen. Durch unterschiedliche Bewertungskriterien in den Ländern entsteht ein hoher Aufwand für den Sponsor. Studien, die radiologische Untersuchungen oder Strahlenbehandlungen einschließen, müssen zusätzlich vom Bundesamt für Strahlenschutz genehmigt werden, was aus Kapazitätsmangel beim Bundesamt oft zu viel Zeit in Anspruch nimmt.

Deutschland als Standort für klinische Forschung

Die Bundesregierung fördert schon seit einigen Jahren die Infrastruktur der klinischen Forschung; wichtigstes Instrument sind dabei die Koordinierungszentren für klinische Forschung. Projektförderung erfolgt im Rahmen eines gemeinsamen Programms der Deutschen Forschungsgemeinschaft (DFG) und des Bundesministeriums für Bildung und Forschung (BMBF). Verschiedene Expertengremien haben in den letzten Jahren für die Bundesministerien für Bildung und Forschung sowie für Gesundheit die Situation der klinischen Forschung in Deutschland analysiert. Die ausgesprochenen Empfehlungen wurden inzwischen teilweise umgesetzt.

Die generellen Bedingungen für die klinische Forschung in Deutschland sind gut, und entgegen dem Trend in vielen anderen Ländern nimmt die Zahl klinischer Studien in den letzten Jahren in Deutschland wieder zu. Dies liegt u. a. an den Steigerungsraten in der präklinischen Forschung, welche Wirkstoffkandidaten liefert, die anschließend klinisch erprobt werden müssen. Zudem wird die Qualität der klinischen Studien in Deutschland hinsichtlich der Verlässlichkeit der Ergebnisse und der Sicherheit für die Studienteilnehmerinnen und -teilnehmer als hoch eingeschätzt. Zwar sind dabei die Kosten im Vergleich mit Wettbewerbern wie China und Indien hoch, im innereuropäischen Vergleich waren die Kosten zumindest zu Beginn dieses Jahrzehnts aber noch vergleichsweise moderat.

Nach der absoluten Anzahl klinischer Studien wie auch nach der Zahl von Einrichtungen, die klinische Studien durchführen, liegt Deutschland deutlich vor den anderen europäischen Ländern. Bezogen auf die Größe der Bevölkerung nahm Deutschland 2007 allerdings nur den achten Platz ein (mit deutlichem Abstand nach den USA, Belgien, Kanada, Dänemark, den Niederlanden, Schweden und der Tschechischen Republik, etwa gleichauf mit Frankreich, aber deutlich vor dem Vereinigten Königreich).

Klinischen Studien in Deutschland wird eine hohe Qualität bescheinigt, welche im internationalen Wettbewerb einen wichtigen Standortvorteil darstellt. Die aufstrebenden Wettbewerber wie China, Indien und einige osteuropäische Länder können diese Qualität und die damit verbundene Probandensicherheit und Zuverlässigkeit der gewonnenen Daten großteils noch nicht in ausreichendem Maß gewährleisten. Sie verfügen jedoch über andere Standortvorteile, insbesondere geringere Kosten und die Verfügbarkeit einer großen Zahl von potenziellen Probanden. Eine Verlagerung klinischer Forschung in Schwellenländer findet statt, allerdings nur in begrenztem Umfang. Ein wesentlicher Teil der klinischen Forschung wird aus mehreren Gründen auch künftig in Deutschland bleiben müssen, selbst wenn der Qualitätsvorsprung allmählich schwinden wird: Zumindest teilweise werden Daten benötigt, welche von der Bevölkerung im Zielmarkt stammen; zudem dienen Studien auch dazu, die Anwender im Zielmarkt mit einer neuen Methode vertraut zu machen.

Eine wichtige Standortbedingung ist auch in Deutschland der Zugang zu Probanden, die bereit sind, an klinischen Studien teilzunehmen. Bei der Teilnahmebereitschaft und dem Zugang zu Studien sind weitere Verbesserungen möglich, insbesondere durch eine bessere Einbindung der klinischen Forschung in die Versorgungsstrukturen und durch Studien, die dem Bedarf aus Sicht der Patienten und der öffentlichen Gesundheit entsprechen. Zudem ist die Verfügbarkeit von gut ausgebildetem Studienpersonal bedeutsam; hierfür gibt es bereits Förderprogramme. Die Evaluation dieser Programme und eine systematische Einbindung von Forschungswissen in die Ausbildung der Mediziner stehen aber noch aus. Bei den Standortfaktoren wird weiterer Optimierungsbedarf hinsichtlich der Wertschätzung klinischer Forschung unter den Wissenschaftlern und hinsichtlich der Integration der klinischen Forschung in die sonstige Gesundheitsforschung gesehen.

Herausforderungen durch neuartige Therapieverfahren

Neuartige Therapieverfahren bergen, weil die Wirkmechanismen oft noch wenig aufgeklärt, sie aber gleichzeitig oft hochwirksam sind, besondere Risiken, die in der klinischen Forschung vor allem die Studienteilnehmerinnen und -teilnehmer betreffen. Deutlich wurde dies am Beispiel des Wirkstoffs TGN1412 der Würzburger Firma TeGenero. Bei dessen Testung, die im Vereinigten Königreich durchgeführt wurde, die aber auch in Deutschland genehmigt worden wäre, erlitten die Probanden schwere gesundheitliche Schäden. Die europäischen Zulassungsbehörden haben daraufhin die Anforderungen an die Prüfung von Hochrisikowirkstoffen erhöht, was vonseiten der Wissenschaft als angemessene und ausreichende Reaktion zur Erhöhung der Probandensicherheit angesehen wird. Risiken für die Probanden bzw. Patienten in klinischen Studien können nicht völlig vermieden werden. Die Abwägung dieser Risiken und der daraus resultierenden Auflagen für klinische Studien gegen die Chancen eines frühen Zugangs Betroffener zu innovativen Therapien und die wirtschaftlichen Interessen der Hersteller und der Volkswirtschaft ist schwierig. Für die Patienten und Anwender besteht ein Dilemma zwischen einer schnellen Verbesserung der Behandlungsmöglichkeiten und einer Minimierung der Risiken; für die Hersteller bedeutet ein früher Marktzugang eine erhöhte Gewinnmöglichkeit, aber auch sie wollen Gefahren für die Anwender möglichst gering halten und Marktrücknahmen vermeiden. Der Diskurs zur Nutzen-Risiko-Abwägung sollte in der Gesellschaft und in den Fachgremien auch im Hinblick auf eine Erhöhung der Patientenbeteiligung und Patientensouveränität weiter verstärkt werden. Für Medizinprodukte gelten in Abhängigkeit ihrer Einstufung in Risikoklassen unterschiedliche Anforderungen an den Nachweis ihrer Wirksamkeit und Sicherheit. Aber auch bei der Prüfung von Arzneimitteln sind manche Studien riskanter als andere. Auch Therapieoptimierungsstudien mit bereits zugelassenen Arzneimitteln müssen als klinische Studien genehmigt werden, sodass sie sich hinsichtlich ihres Aufwands nicht von Studien mit neuen Wirkstoffen unterscheiden. Es wird vorgeschlagen zu prüfen, an welchen Stellen die Anforderungen an klinische Studien in Abhängigkeit vom damit verbundenen Risiko reduziert werden können.

Internationale Lösungsansätze

Die früheren und die noch laufenden öffentlichen Maßnahmen zur Förderung der klinischen Forschung in Deutschland haben gute Wirkung gezeigt. Es besteht jedoch weiter gehender Förderbedarf, um die Infrastruktur als Basis für nicht-kommerzielle klinische Forschung wie auch als Kooperationspartner für kommerzielle Studien zu optimieren. Im internationalen Vergleich haben sich krankheitsspezifische Zentren für klinische Forschung als günstig erwiesen, die hohe Kompetenz in spezifischen Forschungsfeldern akkumulieren können. Beispiele dafür gibt es auch in Deutschland mit den Interdisziplinären Zentren für Klinische Forschung. Sie sind verglichen mit dem Vereinigten Königreich oder den USA allerdings nur in relativ geringer Zahl vorhanden und finanziell weniger gut ausgestattet. Im Vereinigten Königreich hat sich zudem ihre Einbindung in die regionale, auch ambulante Versorgung bewährt, um Studienpatienten zu gewinnen. Ein Register für Informationen über klinische Studien wird in Deutschland bereits eingerichtet, allerdings mit bisher unklarer Finanzierung nach Ende der Anschubförderung. Zudem wird in Deutschland noch kontrovers diskutiert, ob eine Verpflichtung zur Meldung von Studien in diesem Register erforderlich ist. Die Befürworter einer verpflichtenden Lösung versprechen sich eine bessere Kontrollierbarkeit des Studiengeschehens und lückenlose Dokumentation auch von Studien, die kein Ergebnis erzielten, das für den Sponsor günstig ist, die Opponenten halten den notwendigen Aufwand für kontraproduktiv. Als Ergänzung zu klinischen Studien haben sich in anderen Ländern aber auch Register für Behandlungsdaten von Patientinnen und Patienten mit bestimmten Indikationen aus der Routineversorgung erwiesen, die zur Evaluation von Therapieverfahren genutzt werden können.

Einbettung der klinischen Forschung in das Gesundheitssystem

Neben der Förderung der Infrastruktur wird die klinische Forschung auch über die Projektförderung unterstützt; von ihr profitieren vor allem Forschungsthemen, die nicht im kommerziellen Interesse eines Herstellers stehen, sondern die von rein klinischer Relevanz sind. Ein Gremium, das den Bedarf für klinische Studien unter Gesichtspunkten der öffentlichen Gesundheit ermittelt und die entsprechenden Studien beauftragt, wie es in anderen Ländern vorhanden ist, existiert in Deutschland nicht. Generell ist die klinische Forschung, da sie entweder durch Vermarktungsinteressen der Industrie oder durch unabgestimmte Förderanträge der akademischen Forscher geleitet ist, noch zu wenig mit der Versorgungspraxis verbunden. Dies erschwert die Rekrutierung von Studienteilnehmerinnen und -teilnehmern, trägt zur geringen Reputation klinischer Forschung im akademischen Umfeld bei und schränkt die Nutzung von Ergebnissen klinischer Forschung in der klinischen Praxis ein. Ein Gremium, welches die Aktivitäten der Universitätsklinika mit den bundesweiten Aktivitäten und dem Bedarf aus Sicht der öffentlichen Gesundheit unter Einbeziehung der Patientenperspektive abstimmt, könnte die systematische Erfassung des Versorgungsbedarfs und die Abstimmung über Klinik- und Ländergrenzen hinweg unterstützen.

Die klinische Forschung ist abhängig von neuen Verfahren, die in Studien auf ihre Tauglichkeit für die Versorgungspraxis geprüft werden sollen. Sie kann also ihren maximalen Nutzen nur entfalten, wenn sie mit Grundlagenforschung einerseits und der Versorgungsforschung und Versorgungspraxis andererseits gut abgestimmt ist. Dies sollte sowohl die Planung klinischer Studien als auch die Verwertung ihrer Ergebnisse einschließen. Die verschiedenen Förderprogramme sollten deshalb im Rahmen eines Gesamtkonzepts für die translationale Forschung (als Übersetzung von Forschungsergebnissen in die Praxis und andererseits Definition von Forschungsthemen aus praxisrelevanten Fragestellungen heraus) besser als bisher aufeinander abgestimmt werden. Den Anwendern in der klinischen Praxis sollten der Zugang zu den Forschungsergebnissen in leicht nutzbarer Form und die Aneignung entsprechender Nutzungskompetenzen ermöglicht werden. Dazu könnte eine gemeinsame Stelle geschaffen werden, welche die Auswertung klinischer Studien und die Aufbereitung der Ergebnisse für die verschiedenen Zielgruppen (z. B. Patienten, Gesundheitsberufe, Krankenhäuser, Krankenversicherungen) koordiniert. Für die Nutzung der Ergebnisse in der Praxis wäre es zudem hilfreich, neben den harten Ergebniskriterien wie der Mortalität auch solche zu erfassen, die häufig für die Behandelnden und die Betroffenen von größerer Relevanz sind, wie z. B. die Verbesserung der Lebensqualität.

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