recyling symbolUser:Liquid 2003, Public domain, via Wikimedia Commons

Strategien und Instrumente zur Verbesserung des Rezyklateinsatzes

Der Endbericht zum TA-Projekt wurde vom Ausschuss für Bildung, Forschung und Technikfolgenabschätzung am 21.02.2024 abgenommen und als TAB-Arbeitsbericht Nr. 207 am 07.03.2024 veröffentlicht.

Wie der Einsatz von Rezyklaten in Deutschland verbessert werden kann

Ergebnisse aus dem TA-Projekt
In Gläsern nach Sorte und Farben getrennte Kunststoffe vor der PyrolyseKIT

Nur ein kleiner Teil der in Deutschland benötigten Rohstoffe wird durch recycelte Materialien gedeckt. Dabei kann die Verwendung solcher Rezyklate dazu beitragen, die Abhängigkeit von Rohstoffen zu reduzieren, die Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft zu stärken und Umwelt und Klima zu schonen. Im TA-Projekt wurde untersucht, wodurch der Rezyklateinsatz gehemmt wird und durch welche Strategien und Instrumente er sich steigern lässt.

Auf einen Blick

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Alle Phasen der Wertschöpfungskette müssen in den Blick genommen werden

Für einen verbesserten Rezyklateinsatz sind alle Phasen der Produktwertschöpfungskette wichtig – vom recyclingfähigen Produktdesign über die sortenreine Sammlung der Abfälle und die technisch hochwertige Rückgewinnung der Wertstoffe bis hin zu fairen Marktbedingungen für den Einsatz von Sekundärrohstoffen. Die Erfolgschancen für Gewinnung sowie Einsatz von Rezyklaten hängen dabei stark von materialspezifischen Eigenschaften des jeweiligen Abfallstroms und den sich daraus ergebenden technischen Anforderungen an Recyclingprozesse ab. Relevant sind aber auch die rechtlichen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen, die für den vorgesehenen Einsatzbereich der Rezyklate bestimmend sind.

Modell der Kreislaufwirtschaft
Kritische Phasen des Produktlebenszyklus – das eigentliche Recycling ist nur der letzte Schritt in einer komplexen Kreislaufwirtschaft.

Ein differenzierter Blick auf die Produkt- bzw. Abfallbereiche legt Hemmnisse und Potenziale offen

Um die Anforderungen an den verbesserten Rezyklateinsatz differenziert zu beleuchten, wurden drei Produkt- bzw. Abfallbereiche im Detail untersucht: Kunststoffverpackungen, Elektro- und Elektronikabfälle sowie Bauabfälle. Ziel war jeweils eine Bestandsaufnahme der rechtlichen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen, die für die Gewinnung und die Vermarktung von Rezyklaten maßgeblich sind.

Kunststoffverpackungen (PE, PET, P etc.), die beim privaten Verbrauch anfallen, machen etwa 40 % der Kunststoffabfälle aus, werden bislang aber nur zu etwa 60 % recycelt. Neben der heterogenen Zusammensetzung der Abfälle sind es vor allem der wachsende Anteil von Verbundmaterialien (z. B. Mehrschichtmaterialien bestehend aus Papier, Kunststoff und Metall) sowie der hohe Verunreinigungsgrad durch Produktreste oder auch Etiketten, Klebstoffe und Lackierungen, die ein hochwertiges Recycling von Kunststoffen aus Verpackungen erschweren.

Ein zentrales Hemmnis besteht darin, dass bei der Sammlung über duale Systeme heterogene Abfallgemischen entstehen, die nur mit hohem Aufwand sortenrein zu trennen sind. Hohe Nutzungsquoten werden deshalb vor allem dort erreicht, wo durch spezifische Sammelsysteme eine hochgradig spezifische Abfallerfassung erfolgt (z. B. PET-Pfandsysteme). Zu überlegen wäre deshalb, inwiefern solche Lösungen auf weitere Verpackungsprodukte erweitert werden können. Weitere Hemmnisse für ein hochwertiges Recycling sind die komplexe Zusammensetzung der Verpackungen sowie die fehlende Transparenz bezüglich Produktinformationen. Hier braucht es höhere Anreize für ein recyclingfähiges Verpackungsdesign, zusammen mit dem systematischen Einsatz von Markern zur Kennzeichnung und der automatischen Erkennung von Kunststoffen bzw. Verpackungen.

Gelbe Säcke vor der Abholung
Eine sortenreine Trennung des heterogenen Kunsstoffgemischs aus dualen Systemen gelingt nur mit hohem Aufwand.

Hilfreich wäre zudem der Einsatz moderner Sortiertechniken, um Kunststoffe nach Sorte, Materialform und Farbe zu trennen. Doch der Stand der Technik bei Recyclingunternehmen liegt teils weit hinter dem technisch Machbaren zurück. Als Investitionshürde erweisen sich insbesondere die niedrigen bzw. volatilen Preise von Primärrohstoffen, die sich negativ auf die Wirtschaftlichkeit des werkstofflichen Recyclings auswirken. Ob das chemische oder das bioenzymatische Recycling für ausgewählte Kunststofftypen ökologisch sowie wirtschaftlich vorteilhafte Alternativen zur werkstofflichen Verwertung bieten, ist derzeit noch höchst unsicher. Wichtig wäre deshalb, die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen für werkstoffliches Recycling zu verbessern, beispielsweise über Abgaben auf Kunststoffverpackungen, die überwiegend aus Primärkunststoff bestehen, oder über die Anpassung der Lizenzentgelte für Verpackungen.

Elektro- und Elektronikabfälle stellen eine der am schnellsten wachsenden Abfallarten dar. In Deutschland landen noch mehr als die Hälfte der Geräte nach ihrem Gebrauchsende abseits der vorgesehenen Verwertungs- und Entsorgungswege. Daneben behindern vor allem das kleinteilige, bislang kaum recyclinggerecht gestaltete Design der Produkte sowie die komplexe Materialzusammensetzung von Elektroschrott ein hochwertiges Recycling. Da eine Demontage der Produkte nur begrenzt möglich ist, gehen durch Schreddern der Materialien vor allem gering konzentrierte Metalle verloren. Die anschließenden Recyclingprozesse basieren auf metallurgischen Verfahren, sind technisch äußerst anspruchsvoll und für gering konzentrierte Metalle besonders aufwendig. Während bei den Massenmetallen (Kupfer, Aluminium, Eisen) vergleichsweise hohe Rückgewinnungsquoten erzielt werden, sind sie bei den sogenannten kritischen Metallen (bis auf Ausnahmen wie Gold, Silber und Palladium) meist marginal.

FPGA Entwicklungsplatinen verschiedener Hersteller
Viele Elektronikprodukte sind nicht recyclinggerecht designt - die komplexe Materialzusammensetzung verhindert zudem hochwertiges Recycling.

Verbesserungen des Recyclings könnten zum einen durch Sortiertechnologien erreicht werden, welche eine zielgenaue, legierungsspezifische Trennung der Stoffströme ermöglichen. Für die Rückgewinnung kritischer Metalle wie z. B. Seltener Erden, die mit den bestehenden metallurgischen Verfahren nicht effizient durchführbar ist, müssen zum anderen innovative metallurgische Verfahren (z. B. Biohydrometallurgie) weiterentwickelt werden. Die Verbesserung der Recyclingprozesse ist für sich genommen aber nicht ausreichend, um die Rückgewinnungsquoten metallischer Wertstoffe zu erhöhen. Vielmehr müssen sie Hand in Hand gehen mit Verbesserungen bei Produktgestaltung und -information (Design für Recycling) sowie bei den Sammelsystemen (z. B. Einführung eines Pfandsystems).

Bauabfälle bilden die mengenmäßig größte Abfallgruppe in Deutschland. Obwohl die Verwertungsziele erreicht werden, spielen hochwertige Verwertungswege, insbesondere der Einsatz von Recyclingbaustoffen im Hochbau, noch eine untergeordnete Rolle und liegen teils weit hinter den Möglichkeiten zurück.

Zu den hauptsächlichen Barrieren gehören billige Entsorgungsoptionen (Verfüllungen etc.) und die in der Praxis oft nicht getrennte Erfassung der sehr heterogen zusammengesetzten Bauabfälle, wie sie eigentlich von der Getrennthaltungspflicht verlangt wird. Weiterhin haben Sekundärrohstoffe gegenüber Primärrohstoffen Wettbewerbsnachteile, die zum einen auf preisliche Nachteile, zum anderen auf Akzeptanzprobleme zurückzuführen sind. Insgesamt besteht so für die Betreiber von Aufbereitungsanlagen kein ausreichender wirtschaftlicher Anreiz, hochwertige Recyclingbaustoffe aufwendig zu produzieren.

Bauschutt nach Abriss
Bauschutt wird oft nicht getrennt erfasst, wie es von der Getrennthaltungspflicht verlangt wird.

Zur Überwindung dieser Hemmnisse wäre zum einen die Optimierung der Sammlung von Bauabfällen (sortenreine Erfassung und Aufbereitung) wichtig, zum anderen eine Stärkung der Abnahmemärkte für Recyclingbaustoffe, z. B. indem bei öffentlichen Beschaffungsmaßnahmen der Einsatz von Recyclingbaustoffen gezielt gefördert wird.

Der Blick auf die drei Abfallbereiche zeigt Parallelen hinsichtlich typischer Hemmnisse für eine erfolgreiche Kreislaufführung: Dazu gehören ein nicht auf Langlebigkeit und Recyclingfähigkeit ausgerichtetes Produktdesign, eine unzureichende Sammlung der Abfälle sowie insgesamt ungünstige wirtschaftliche und rechtliche Rahmenbedingungen, die das Recycling bzw. den Rezyklateinsatz unattraktiv machen.

Das Repertoire an Politikinstrumenten kann noch besser ausgeschöpft werden

Vor diesem Hintergrund sind steuernde Maßnahmen erforderlich, um die Kreislaufwirtschaft zu optimieren. Dazu bedarf es neuer Politikinstrumente, die weit über das bestehende abfallrechtliche Instrumentarium hinausgehen.

Regulative Instrumente setzen auf direkte Steuerung zur Beeinflussung gesellschaftlichen Handelns mittels Vorschriften, Geboten, Verboten sowie Regeln, Normen oder Standards.

Zu den regulativen Instrumenten zur Steigerung der Nachfrage nach Rezyklaten zählen etwa gesetzliche Produktstandards, mit denen verpflichtende Anforderungen an spezifische Produktgruppen definiert werden, wie beispielsweise Vorgaben zu Mindesteinsatzquoten für Rezyklate (um die Nachfrage nach Sekundärrohstoffen zu erhöhen), Vorgaben zum Produktdesign (z. B. zur Demontierbarkeit und Recyclingfähigkeit) oder die Vorgabe von Kriterien zum Ende der Abfalleigenschaft von Sekundärrohstoffen (um diese aus dem Abfallregime zu entlassen und rechtlich als verkehrsfähiges Produkt anzuerkennen).

Ökonomische Instrumente entfalten (im Unterschied zu regulativen Instrumenten) eine indirekte Steuerungswirkung, indem über finanzielle Anreize versucht wird, das Verhalten zu beeinflussen. Dazu zählen Steuern und Abgaben, die bei der Produktion ansetzen.

Indem beispielsweise Primärrohstoffe (bzw. Produkte aus diesen) besteuert werden, lassen sich gegebenenfalls vorhandene Preisnachteile rezyklathaltiger Produkte gegenüber Neuware aus Primärrohstoffen ausgleichen. Andere ökonomische Instrumente setzen beim Verbrauch an. Beispiele für solche Instrumente sind Verbrauchssteuern (z. B. Steuern auf Plastiktüten oder Zement), Abgaben/Gebühren (z. B. auf Verpackungen oder Elektro- und Elektronikgeräte) oder Pfandpflichten. Auch Maßnahmen zur Förderung der Nachfrage nach rezyklathaltigen Produkten im Rahmen der öffentlichen Beschaffung zählen zu den zentralen ökonomischen Stellschrauben.

Um bestimmte Umweltziele zu verwirklichen, kann der Staat kooperative Instrumente einsetzen. Dabei werden auf Basis freiwilliger Vereinbarungen mit Akteuren der Wirtschaft die Bedingungen festgelegt, unter denen Sekundärmaterialien gehandelt und genutzt werden können.

Beispiele sind Vereinbarungen über Mindesteinsatzquoten für Rezyklate mit derzeit verfügbaren Technologien und Rezyklatmengen. Dabei werden Produktgruppen und Quotenhöhe bestimmt. Auch Standards für ein recyclingfreundliches Produktdesign können mithilfe von freiwilligen Vereinbarungen etabliert werden. Die Maßnahmen setzen die Marktakteure anschließend weitgehend in Eigenverantwortung um. Dadurch bestehen gute Chancen, dass der gefundene Lösungsansatz von ihnen akzeptiert und mitgetragen wird.

Bislang wird in Deutschland das sich bietende Repertoire an regulativen, ökonomischen und kooperativen Politikinstrumenten noch nicht ausgeschöpft. Traditionell wird hierzulande vor allem auf Innovationen im Bereich der Abfall- und Recyclingtechnik gesetzt. Preissignale (wie z. B. Steuern auf Primärkunststoffe oder Primärbaustoffe) werden dagegen bislang wenig eingesetzt –und wenn doch, haben sie kaum eine Lenkungswirkung erzielen können (z. B. Beteiligungsentgelte für Verpackungen). Auch die Potenziale der öffentlichen Beschaffung werden bisher kaum ausgeschöpft. Vorreiter ist Deutschland hingegen bei Pfandsystemen im Getränkebereich, die hierzulande bereits Anfang der 2000er Jahre eingeführt wurden. Eine Ausdehnung der Pfandpflicht auf andere Produkte fand jedoch nicht statt.

Zur Stärkung des Rezyklateinsatzes kommen folgende Maßnahmen infrage:

  • schärfere Vorgaben zum kreislauffähigen Produktdesign inkl. Festlegung verbindlicher Informations- und Kennzeichnungspflichten,
  • klare Regelungen zum Ende der Abfalleigenschaft von aufbereiteten Sekundärmaterialien,
  • Mindestrezyklatquoten sowie
  • die öffentliche Beschaffung zur Stärkung der Rezyklatnachfrage.

Für eine realistische Fortschrittsmessung sind neue Indikatoren erforderlich

Um ausreichende Lenkungswirkungen zu entfalten, ist von zentraler Bedeutung, dass Instrumente gut ineinandergreifen und zusammengedacht werden. Derzeit bestehen allerdings noch erhebliche Wissenslücken darüber, ob die erzielte Wirkung durch die eingesetzten Instrumenteauch tatsächlich erreicht wird. Für ein Monitoring der Lenkungswirkungen von Politikmaßnahmen, die spezifisch auf eine Verbesserung des Rezyklateinsatzes abzielen, werden vor allem Statistiken zur tatsächlich genutzten Menge an Sekundärrohstoffen benötigt, aufgeschlüsselt nach Materialien/Produktgruppen. Dazu gibt es bislang jedoch keine aussagekräftigen Indikatoren. Erfolge der Kreislaufwirtschaft werden vor allem anhand von Recyclingquoten beurteilt, die jedoch keinerlei Aussagekraft hinsichtlich der tatsächlich genutzten Menge an Sekundärrohstoffen haben. Erforderlich wäre deshalb die Entwicklung geeigneter Indikatoren wie beispielsweise einer Substitutions- bzw. Rezyklateinsatzquote, die den Erfolg der Kreislaufwirtschaft bzw. den tatsächlichen Rezyklateinsatz realistischer messen.

Rezyklateinsatz kann nur ein Baustein einer Kreislaufwirtschaft sein

Bei der Erarbeitung von Strategien und Instrumenten zur Verbesserung des Rezyklateinsatzes muss berücksichtigt werden, dass das Recycling und die Nutzung von Rezyklaten nur einen Baustein in einer ressourcenschonenden Kreislaufwirtschaft darstellen. Gemäß dem Leitbild der Abfallhierarchie ist das stoffliche Recycling nachrangig nach der Abfallvermeidung und Wiederverwendung einzuordnen. Das bedeutet, dass Maßnahmen zur Verbesserung des Rezyklateinsatzes in Einklang gebracht und kombiniert werden sollten mit weiteren Kreislaufwirtschaftsstrategien, wie beispielsweise einer langen Nutzungsdauer von Produkten und Materialien oder ein Recht auf Reparatur.

Die damit verbundene grundlegende Umstellung des Wirtschaftsmodells ist eine äußerst herausfordernde Aufgabe, bei der für Steuerung und Rahmensetzung vor allem die Politik gefragt ist. Gebraucht werden sehr spezifische, kleinteilige Maßnahmen, die auf die relevanten Abfallströme zugeschnitten sind, sich dabei jedoch zu einem stimmigen, kohärenten Ganzen zusammenfügen müssen. Zu schaffen sein dürfte all das nur im Rahmen eines breiten, strategisch angelegten Politikansatzes, mit dem die Transformation zur Kreislaufwirtschaft nicht als ausschließlich umweltpolitische Angelegenheit aufgefasst wird, sondern alle Ressorts, z. B. mit Sektorzielen, in die Pflicht genommen werden. Mit der derzeit in Erarbeitung befindlichen Nationalen Kreislaufwirtschaftsstrategie (NKWS) bietet sich die Chance, eine konsistente, ambitionierte Gesamtstrategie zur Kreislaufwirtschaft für Deutschland zu entwickeln, die sich an verbindlichen Zielen und klaren Indikatoren ausrichtet und alle Akteure an Bord holt, um einen systemischen Wandel zu vollziehen.

Downloads

Cover: TAB-Arbeitsbericht 205: Chancen und Risiken der Digitalisierung kritischer kommunaler Infrastrukturen an den Beispielen der Wasser- und Abfallwirtschaft

TAB-Arbeitsbericht Nr. 207

Strategien und Instrumente zur Verbesserung des Rezyklateinsatzes. Mit Fallstudien zu Kunststoffverpackungen, Elektrogeräten sowie Baustoffen. Endbericht zum TA-Projekt (PDF)

doi:10.5445/IR/1000168838

Eine ausführliche Zusammenfassung (18 S.) ist dem Endbericht vorangestellt.

 

Cover: TAB-Fokus Nr.44: Strategien und Instrumente für einen besseren Rezyklateinsatz

TAB-Fokus Nr. 44

Strategien und Instrumente zur Verbesserung des Rezyklateinsatzes (PDF)

doi:10.5445/IR/1000169029

Der TAB-Fokus bietet auf vier Seiten einen kompakten Überblick über Inhalt und Ergebnisse des TA-Projeks

 

TAB-Fokus no. 44

Strategies and instruments for improving the use of recycled materials (PDF)

doi:10.5445/IR/1000169039

The policy brief TAB-Fokus offers a compact overview of the content and results of our TA analyses on four pages. 

Kontakt

In den Medien

  • telepolis.de (12.03.2024), Gebühren, Steuern, Verbote: Wie weit soll der Staat beim Recycling eingreifen?
  • taz.de (08.03.2024), Zu viel Müll aus Joghurtbechern. Recycelte Rohstoffe sind wichtig für die Kreislaufwirtschaft, aber selten vorhanden. Ein Bundestagsbericht zeigt, was es für deren Förderung braucht.
  • deutschlandfunk.de (07.03.2024), Einsatz von Recyclaten bei Kunststoffen, Interview mit Henning Wilts vom Wuppertal Institut anlässlich der Veröffentlichung des TAB-Berichts zu Strategien und Instrumenten für einen besseren Rezyklateinsatz.
  • faz.net (07.03.2024), Was soll aus dem Plastikmüll werden? Verfahren, die Kunststoffe in ihre chemischen Einzelteile zerlegen, könnten die Recyclingquote steigern. Dies erfordert allerdings mehr Forschung - und Anreize, etwa durch eine Plastiksteuer.
  • sciencemediacenter.de (07.03.2024), Einsatz von Rezyklaten bei Kunststoffen: Helfen neue Recyclingverfahren? Das SMC hat Forschende gebeten, die im TAB-Bericht vorgeschlagenen Instrumente zum Kunststoffbereich mit Fokus auf chemische und bioenzymatische Verfahren einzuschätzen und sie befragt, wie die sogenannte Plastiksteuer sinnvoll auszugestalten wäre.

Weitere Publikation zum Thema

Cover der Publikation

Themenkurzprofil Nr. 35


Hochwertiges Recycling für eine Kunststoffkreislaufwirtschaft.
Jetzke, T.; Richter, S.
2020. Büro für Technikfolgen-Abschätzung beim Deutschen Bundestag (TAB)